Normativa y técnicas de la auditoría de
desempeño.
El primer fundamento jurídico de la gestión de
la fiscalización pública contemporánea[1],
establece que los órganos de control externo, las SAI, además de que no deben
pertenecer a la organización de la institución que debe ser auditada, deben ser
independientes funcional y organizativamente, ya que su ámbito de actuación
abarca el incluso a los órganos de control interno (Art. 3). Es así, que las
normas internacionales de la fiscalización de la gestión pública de la INTOSAI (ISSAI, por las siglas en inglés de International
Standards of Supreme Audit Institutions), recomiendan
delimitar las respectivas funciones, pero sin perder de vista la cooperación y
la coordinación que debe prevalecer entre ambos órganos.
Respecto a las funciones, la norma reconoce
que la tarea tradicional de las SAI es el control de la legalidad y regularidad
de las operaciones financieras, sin embargo, establece que, a este tipo de
control, “se una un control orientado hacia la rentabilidad, utilidad,
economicidad y eficiencia de las operaciones estatales, que no sólo abarca a
cada operación sino a la actividad total de la administración, incluyendo su
organización y los sistemas administrativos”. Se trata de la auditoría
de desempeño, la cual concibe como “una evaluación independiente y objetiva de
los proyectos, sistemas, programas u organizaciones gubernamentales, en cuanto
a uno o más de los tres aspectos de economía, eficiencia y efectividad, cuyo
fin es conducir a mejoras”. Para
distinguirla de la auditoría de la “eficacia” que es tradicional sobre las
cuentas, las normas o el “cumplimiento de los resultados programáticos”, se remarca
que “a
diferencia de la auditoría de regularidad, está relacionada principalmente con
las verdaderas intenciones detrás de las intervenciones gubernamentales”[2].
“La auditoría de desempeño enriquece
enormemente a la rendición de cuentas pública y le permite a las SAI hacer
contribuciones prácticas para mejorar la eficiencia y efectividad de la
administración pública”. Así es como se introduce la ISSAI 300 – Principios
fundamentales de auditoría de desempeño, al marco rector
normativo, las “Normas Internacionales de Fiscalización Superior”. Esto es, se
reconoce la importancia y trascendencia de las auditorías de desempeño, a la
que tienen que aspirar las SAI para buscar también la productividad, la
utilidad y la racionalidad de las operaciones y las organizaciones. Algo de lo
que no se trata, no se reporta o se dice poco en las auditorías de regularidad,
orientadas a lo que se cree debe de ser, más que a lo que puede ser, como una
aspiración ontológica. De ahí, que el
marco normativo de actuación de “la fiscalización pública abarca básicamente
dos tipos de auditorías, las de regularidad y las de gestión”, cuyo ámbito, de
responsabilidad y enfoque pueden comprenderse de manera más clara y directa
bajo el siguiente esquema conceptual:
Como se observa, iindependientemente del ámbito del control, ya sea externo o interno,
ambos tipos de auditoría se pueden practicar indistintamente tanto por las SAI,
como por los OIC. Asimismo, en el campo de la auditoría, pueden intervenir sinérgicamente
los auditores de regularidad y los del desempeño con independencia del objetivo
de la evaluación. Sin embargo, “la auditoría
de gestión” comprende:
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FUNDAMENTOS
DEL CONTROL DE LA AUDITORÍA DE DESEMPEÑO SEGÚN LA INTOSAI
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Fundamento
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Orientación
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El control
de la economía
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En las actividades administrativas, se
trata de minimizar los costos de los recursos. Los recursos utilizados deben
estar disponibles a su debido tiempo, en cantidades y calidad apropiadas y al
mejor precio.
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El control
de la eficiencia
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En la utilización de los recursos
humanos, financieros, materiales y tecnológicos, los sistemas de información los
procedimientos, los servicios y los indicadores de desempeño y control. Se
trata de obtener el máximo de la relación entre recursos utilizados y
productos/servicios entregados, en términos de cantidad, calidad y
oportunidad.
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El control
de la
eficacia
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En cuanto a los objetivos de la entidad
fiscalizada y de los resultados alcanzados en relación con los pretendidos. Se
refiere a cumplir las metas planteadas y lograr los resultados previstos.
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FUENTE: Elaboración propia con base al
Postulado básico No. 40 y la ISSAI 300 de la INTOSAI
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Como se aprecia, mientras que de la auditoría de regularidad se pueden derivar diversos tipos de
auditorías específicas ( de cumplimiento y conformidad financieras, de
inversiones físicas, de gasto federalizado, de legalidad, especiales, de
sistemas o de TIC, de obra, de medio ambiente, forenses, …), pues en general comprenden “la certificación
de las cuenta pública, la contabilidad, el presupuesto, los sistemas de control
interno, las operaciones financieras, así como la comprobación de la legalidad
y la integridad (auditorías forenses por ejemplo), la materialidad de la
auditoría de desempeño no tiene que estar limitada a programas, entidades o
fondos específicos, ya que puede también incluir actividades, productos,
resultados e impactos o situaciones existentes incluyendo sus causas y
consecuencias. Se trata no sólo de lo financiero, sino también de los aspectos
y efectos sociales del objeto o ente auditado, a fin de aumentar tanto valor
agregado como sea posible.
Conforme a sus principios, “el objetivo
principal de la auditoría de desempeño es promover constructivamente la
gobernanza económica, eficaz y eficiente y contribuir a la rendición de cuentas
y a la transparencia”. Coadyuva en la rendición de cuentas al evaluar si las
decisiones del gobierno son preparadas e implementadas en términos de
productividad, y “si los contribuyentes o ciudadanos han recibido el justo
valor por su dinero” (ISSAI 300-12)[3].
Es decir, la auditoría de desempeño no cuestiona las políticas, sino las evalúa
para evitar deficiencias normativas o de implementación y se logren sus fines.
En cuanto a la transparencia, ofrece
una visión de la administración pública y sus posibles áreas de mejora y “un
trabajo de investigación que exige flexibilidad, imaginación y capacidad
analítica, donde los procedimientos, métodos y normas excesivamente detallados
pueden obstaculizar en la práctica su funcionamiento”[4]. A
diferencia de la auditoría de regularidad, la auditoría de desempeño tiene un
ámbito, alcance y objetivos más amplios, que generalmente implica los
siguientes enfoques:
DIFERENTES ENFOQUES DE LA AUDITORÍA DE
DESEMPEÑO
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a) Enfoque orientado al sistema, que examina el
funcionamiento adecuado de los sistemas de gestión, por ejemplo, los sistemas
de administración financiera; de organización, de salud, educación,
alimentación, etc.;
b) Enfoque orientado a resultados, que evalúa si los
objetivos en términos de resultados o productos han sido alcanzados como se
deseaba, o si los programas y servicios operan como se esperaba; y
c) Enfoque orientado al problema, que examina, verifica
y analiza las causas de problemas particulares o desviaciones en áreas de la
administración pública determinadas.
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FUENTE: ISSAI 300-12
Se trata de enfoques amplios que pueden
centrarse en sistemas institucionales completa o parcialmente, incluyendo los
requerimientos, intenciones, objetivos, y expectativas organizacionales, o bien,
en problemas sociales, siguiendo el proceso siguiente:
PROCESO GENERAL DE LA
AUDITORÍA DE DESEMPEÑO
FUENTE: Adaptación con
base a ISSAI 300 de INTOSAI
Como se concibe, en la auditoría de desempeño
el desarrollo in situ, esto es en el campo mismo de las
instituciones, organizaciones u operaciones a evaluar, así como el seguimiento
de los resultados, son quizá las etapas más importantes del proceso,
pues se trata de una evaluación que se introduce en la operación para comprenderla
y explicarla perfectamente y que no concluye con el simple informe de
resultados, sino que implica un proceso propositivo y consultivo de
acompañamiento continuo al ente evaluado, procurando la implementación y que se
logren los resultados determinados. Según
Ronald Balbe (2010), Es el seguimiento, la acción consultiva ejercida una vez
concluida la auditoría, “uno de los principales desafíos para la sostenibilidad
en auditorías de rendimiento para la implementación de los programas y
políticas, pues permite tener una visión más completa de la realidad”[5].
Para ello, las ISSAI 3000 – Normas y directrices para la auditoría del rendimiento
basadas en las Normas de Auditoría y la experiencia práctica de la INTOSAI[6], señalan que para evaluar
en términos de productividad todas las actividades del gobierno y contribuir a
la mejora del gasto, de los servicios y de la rendición de cuentas y la gestión
públicos, “se requiere de un evaluador que represente el interés público, que
pueda pensar y actuar con independencia a fin de mostrar y poner en tela de
juicio la situación actual, que promueva incentivos para el aprendizaje y el
cambio, y mejores condiciones para la toma de decisiones” (ISSAI 3000-p.13-14).
Tony Angleryd (2010)[7], al destacar la importancia y dificultad de la
implementación y profundización de auditorías de rendimiento, afirma que “la auditoría de desempeño examina si las
intenciones de las políticas se materializan en las regulaciones o si falla en
alcanzar tales intenciones”. Angleryd, destaca “tres tipos de auditoría de
rendimiento”. El primero es la “auditoría de rendimiento leve”, que investiga
el sistema de gestión; el segundo es la “auditoría de rendimiento tradicional”,
que se centra en los objetivos, principios y expectativas del deber ser (como
el que se practica en México); y el tercero es la “auditoría de rendimiento
avanzada”, que se preocupa en investigar cuáles son los obstáculos para un buen
desempeño”. En ese sentido, presenta “un esquema para la evaluación que
consiste en seis factores-clave para la sostenibilidad de la auditoría de
rendimiento dentro de las SAI”: “el apoyo del congreso, la relación con el
gobierno, el establecimiento de asociaciones estratégicas, la participación y
capacidad de la administración, la capacidad organizacional y la habilidad de
producir auditorías de buena calidad”.
De la concepción sueca, destacan los criterios
de economía, eficiencia y efectividad como fundamentos que distinguen
claramente a la auditoría de desempeño de la de cumplimiento y cómo éstos se
orientan a las intenciones gubernamentales más que a las regulaciones. Como se
aprecia, no se incluye la eficacia (como es en México) lo que evidencia que su
interés no radica en el cumplimiento. Destaca también, la clasificación de la
auditoría de desempeño en tres tipos, que van de la evaluación del sistema en
su conjunto, pasando por sus expectativas respecto a las normas, hasta
identificar las implicaciones para un buen desempeño. Finalmente, los seis
factores-clave del éxito de la auditoría de desempeño cuya capacidad consultiva
requiere, en lo externo, del auxilio del poder legislativo para promover el
cambio; de la interacción con el gobierno y organizaciones académicas y no
gubernamentales para fomentar la difusión e implementación de la estrategia; y,
en lo interno, de la participación y facultades de su dirección, de capacidad
organizacional y habilidad para forjar auditorías de calidad. La calidad, la
concibe no en términos de la satisfacción del servicio, sino como un fin de
este tipo de auditoría.
Por su parte, el maestro Roberto Salcedo[8],
“Auditor Especial de Desempeño” en México, destaca que los recursos
fundamentales de la auditoría de desempeño “son la medición de los resultados
de las políticas públicas, así como el análisis de los procesos operacionales
para evaluar qué tan bien están operando los programas públicos”. Para él, “la
auditoría de desempeño es una evaluación de la eficacia del quehacer público,
midiéndola por resultados con indicadores estratégicos y de impacto” (también
están presentes la eficacia la eficiencia y la economía) sobre la población objetivo,
destacando que “valora el grado de satisfacción ciudadana y analiza el
comportamiento de los actores, tanto de las instituciones encargadas de poner
en práctica la política pública como de los operadores”.
El maestro Salcedo, señala que “la auditoría
de desempeño es una especialidad de la teoría general de la fiscalización y una
de sus misiones es la comprensión de los objetivos de las políticas públicas.
El auditor tiene que descubrir la realidad del programa más que su ilusión. La
política pública puede estar atribuyendo efectos a un programa que nunca se
llevó a cabo, o uno que operó a tan bajo nivel de competencia que apenas merece
ser llamado por el nombre de programa”. Más aún, bajo su perspectiva “lo fácil
para el auditor es olvidarse de los resultados, centrarse en la operación del
programa y evaluar sólo la eficiencia”.
Como se
aprecia en ambas perspectivas, contra lo que se cree, no es la eficacia sino la
economía, la eficiencia y la efectividad lo que caracteriza las mejores
prácticas de auditoría de desempeño en el mundo. Se trata de dos concepciones
distintas en las que pese estar presentes las condiciones de economía,
eficiencia, eficacia y efectividad, como características normativas de este
tipo de auditorías que han permeado desde la INTOSAI, es evidente que el
contraste entre ambos enfoques gira en torno a la eficacia. Mientras que la
concepción en Suecia y en el mundo gira en torno a la productividad y se asume
que “la auditoría de rendimiento tradicional es
aquella que se centra en los objetivos, intenciones, principios y expectativas
del deber ser”, es decir la eficacia, en México el enfoque de la auditoría de
desempeño se reduce precisamente a la eficacia, esto es, al cumplimiento de los
objetivos programáticos que es el principio constitucional, el hilo conductor,
la misión, el valor principal e, incluso por aceptación, “el más difícil”.
Lo importante aquí, es destacar cómo juega la
hermenéutica al concebir la gestión de la auditoría de desempeño, una función y
responsabilidad que incluso parte de una misma normativa, en dos países muy
distintos geográfica, social, política, jurídica, económica y
administrativamente. Sin duda la constitución, cultura, usos y costumbres e
incluso los valores tienen un papel crucial en el diseño e implementación de
esta importante herramienta de gestión pública.
La eficacia, o verificar el cumplimiento de
los objetivos programáticos, no es lo esencial, que para el Tribunal de
Cuentas Europeo (TCE)[9],
en su calidad de auditor externo independiente de la Unión Europea (UE), los objetivos de la auditoría de desempeño,
señala, son: “contribuir al diseño de las intervenciones y al establecimiento
de prioridades políticas; colaborar en la asignación eficiente de los recursos;
mejorar la calidad de la intervención gubernamental; y notificar los logros de
dicha intervención (obligación de rendir cuentas)”. “Los principios y pormenores del enfoque de
auditoría del Tribunal se recogen en una serie de manuales, normas y
directrices, que aplican las normas internacionales al contexto de auditoría
específico de la UE”. En ese sentido, ha elaborado dos
manuales de auditoría que cubren los tres tipos de auditoría fundamentales.
El primero es el Manual de auditoría financiera y de conformidad,
que como su nombre lo indica integra y simplifica, por ser en esencia
similares, en un solo documento normativo los procedimientos para las
auditorías cumplimiento financieras y de legalidad del TCE, destacando el
empleo de un sistema informatizado de apoyo a la gestión y documentación de ese
tipo de resultados. Y el segundo, el Manual de auditoría de gestión[10]
(MAG), que facilita los procedimientos y orientaciones para “realizar
auditorías de desempeño de calidad elevada”, propugnando el ejercicio del
juicio profesional en todas sus fases.
El TCE, define que “la auditoría de desempeño
es una auditoría de la buena gestión, es decir, de la economía, eficiencia y
eficacia con que la Comisión y otras entidades fiscalizadas utilizan los fondos
comunitarios en el desempeño de sus funciones”. La auditoría de desempeño se
distingue de la auditoría financiera, conforme se resume a continuación:
LA AUDITORÍA DE DESEMPEÑO VS
AUDITORÍA FINANCIERA EN EL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
FUENTE: Manual de auditoría de
gestión del Tribunal de
Cuentas Europeo. p.11
Como se aprecia, el TCE concibe a la auditoría
de desempeño como una “valoración de las intervenciones según sus resultados y
repercusiones, sin perder de vista las necesidades que aspiran a satisfacer".
Se trata de una evaluación de los productos y efectos de las decisiones y
acciones públicas que no está sujeta a criterios prestablecidos, ni se
circunscribe solo a las políticas, sino también a programas, organizaciones, actividades y sistemas de gestión. Incluso, los
enfoques pueden combinarse, en función de la fiscalización, sobre la
aplicación de recursos, realizaciones, resultados e impacto; o, sobre la fiscalización
directa de la gestión sobre la idoneidad de las políticas y los
procedimientos aplicados por los gobiernos, para fomentar, supervisar y evaluar
la gestión realizada.
Es interesante que el TCE distinga como “una
auditoría global aquélla que combina los objetivos de la auditoría de
gestión y de la auditoría financiera”. Sin embargo, reconoce que, “si llevar a
cabo una auditoría de gestión "pura" constituye ya de por sí una
tarea difícil, la auditoría global es todavía más compleja”, por lo que “deberá
abordarse sólo cuando el equipo fiscalizador distinga claramente los diversos
objetivos en la tarea auditora”. Esa distinción es muy útil para tratar de
responder a un cuestionamiento frecuente por el cual la evaluación de
desempeño, pese ser un instrumento de gestión administrativa inmanente a la
auditoría de desempeño, ésta pueda limitarse a las políticas o programas
públicos[11].
Por ello, el Dr. Miguel A. Cedillo
acertadamente ha sugerido distinguir la auditoría de desempeño de la evaluación
de desempeño. Pese que “la evaluación se ha concebido como un paradigma de las
políticas y programas, empleando enfoques científicos más o menos elaborados”,
dentro de la INTOSAI se ha aceptado que “la evaluación de programas posee
objetivos similares a los de la auditoría de desempeño desde el punto de vista
de que se propone analizar la relación existente entre los objetivos, los
recursos y los resultados de una política o un programa” (ISSAI 3000, p. 24).
Sin embargo, aunque la auditoría de desempeño
puede recurrir a enfoques y metodologías similares a los empleados en la
evaluación de programas, “no necesariamente se dedica a evaluar la eficacia de
una política o de los programas alternativos, ya que además de examinar el
influjo de los resultados, una auditoría de desempeño puede incluir temas tales
como determinar si los objetivos logrados son coherentes” con la demanda o
exigencia social (Leeuw: 1992, Mueller: 2011). Es decir, no se trata
simplemente de que se proponga y se cumpla con “X” meta, sino de comprobar lo
que está detrás y dentro de las pretensiones gubernamentales más allá de
simplemente informar sus resultados, ya que muchas veces las políticas se
plantean, realizan y reportan, en teoría, cumpliendo jurídicamente con la
rendición de cuentas, no obstante, al revisar las condiciones prácticas de los
recursos destinados, los procesos y mecanismos para construirlas y las
intenciones directivas, es posible que no respondan a las expectativas ni del
gobierno y mucho menos de la población.
De acuerdo con la INTOSAI, en el campo de la medición del rendimiento la participación
interdisciplinaria entre la fiscalización y
la evaluación de las políticas y de la gestión pública es vista como un todo
complementario:
CATEGORÍAS DISTINTIVAS PRÁCTICAS DE LA
FISCALIZACIÓN Y LA EVALUACIÓN SEGÚN LA INTOSAI
FUENTE, Elaboración propia con base en Evaluación de programas y auditoría de
desempeño, ISSAI 3000, p.25
Como se aprecia, se asume que hay cierta delimitación de áreas entre la
fiscalización (de regularidad, economía, eficiencia y eficacia) y la evaluación
(de la coherencia, del influjo y de los resultados y sus causas), sin embargo,
una auditoría de desempeño según la INTOSAI, “puede incluir muchas clases
diferentes de estudios, e incluso diversas evaluaciones de programas”. En ese
sentido, independientemente de que la evaluación de políticas o programas se
defina como una tarea especial, “en el campo de la fiscalización la evaluación
es, en esencia, una más de las numerosas “herramientas” posibles que utiliza la
auditoría de desempeño. De ahí, que la auditoría de desempeño implique no solo
el enfoque orientado al qué, o a los
resultados para determinar el rendimiento obtenido, los productos logrados y si
se han cumplido los requisitos o los objetivos, sino también el enfoque al
sistema en su conjunto y, particularmente, el enfoque orientado a los problemas
que busca encontrar alternativas de solución desde las causas raíz.
Es así, que la INTOSAI sugiere que el mandato
de auditoría de desempeño “debe estar definido por la legislación y
reglamentaciones especiales y “debe abarcar la totalidad del presupuesto del
Estado, incluidas todas las empresas públicas y todos los servicios públicos
propiedad estatal, así como de los programas que hacen referencia a toda la
Administración desde distintas perspectivas”. Más aún, reconoce que “las
decisiones y los objetivos políticos establecidos por la legislatura deben
constituir el punto de partida de la auditoría de desempeño”, de manera que no
solo sean practicadas a posteriori, ex post, sino que tengan que
realizarse ex ante de que se materialicen (las instituciones, políticas
y proyectos) para garantizar su correcta implementación (ISSAI 3000, p. 47).
Es decir, se reconoce que la auditoría de desempeño tiene por esencia
un enfoque más amplio pues su objeto es la evaluación de la oportunidad o de la
utilidad de las decisiones administrativas en términos de productividad, lo que
implica distintos enfoques
y alcances amplios como se
aprecia a continuación:
Como se observa, la INTOSAI sugiere al menos 9 enfoques en la práctica
de auditoría de desempeño y no obstante deja entrever que pueden desarrollarse
“otros”. Solo los dos primeros tienen un enfoque a la eficacia, mientras que el
resto, técnicamente implican, además, estudios sobre la eficiencia y la
economía pues se trata de evitar el desperdicio de recursos públicos, formas
inadecuadas e inversiones improductivas.
Y va más allá al señalar que, “a diferencia de
la auditoría de cumplimiento (conformidad), está relacionada principalmente con
las verdaderas intenciones detrás de las intervenciones gubernamentales” (ISSAI
3100, p.4), para responder si se están haciendo las cosas correctas; si se
realizan en forma adecuada y, en su caso, determinar cuáles son las causas. Es decir, que un efectivo enfoque al desempeño, implica
fungir no solo como observadores que señalan y acusan irregularidades y se
quedan en la simple recomendación, sino como verdaderos consultores y asesores
que desarrollen propuestas de mejoramiento sustentadas y sustentables a las
cuales den seguimiento hasta su implementación acompañando al nivel de decisión
de los entes auditados.
La integralidad y el amplio alcance de este tipo de
auditorías-evaluaciones lo ha especificado Williams (1989) al describirla como
“un examen completo y constructivo de la estructura organizativa de una
empresa, institución o departamento gubernamental; o de cualquiera otra entidad
y de sus métodos de control, medios de operación y empleo que dé a sus
recursos”[12].
No es casual que en el Seminario Sostenibilidad de la Auditoría de
rendimiento organizada por el TCE (2010) se haya insistido que “es muy
importante que los SAI se desdoblen sobre esa cuestión, además que una
auditoría de rendimiento se preocupa por organizar los órganos y contribuir
para una mejor gerencia, ya que las entidades desorganizadas son un campo
fértil para la corrupción”[13].
Por su parte, el TCE[14]
refiere que las auditorías de desempeño y las evaluaciones en la UE buscan
normalmente responder a preguntas sobre “la pertinencia” de las intervenciones
respecto a las necesidades que se pretende satisfacer; la economía, la
eficiencia y la eficacia con la que los resultados e impactos se producen; y la
sostenibilidad de los efectos resultados de las intervenciones”. Es decir,
incluye las mismas condiciones de productividad de la INTOSAI, pero agrega la
pertinencia[15]. Un aspecto que destaca es que dentro de los
principales elementos que componen el enfoque-objetivo de una auditoría de
desempeño/evaluación en el TCE se encuentran, como sujetos, “un proyecto, un
programa, determinar un indicador, un instrumento financiero, una política, un
tema o incluso una organización” (Azuma: 2004; Bruce: 2011). Son las
actividades, entendidas como las funciones estructuradas en una organización,
lo que puede decir mucho sobre lo que se está haciendo realmente. No es casual
que hoy los sistemas de rendición de cuentas eficaces consideren que “el
principal objetivo de las auditorías de gestión es promover el buen gobierno”
(Petersson: 2013)[16].
De hecho, la auditoría del desempeño utiliza enfoques y metodologías
semejantes a los empleados en la evaluación de programas y de políticas públicas (Leeuw: 1992). El
mecanismo, incluso, está dispuesto en la directriz de la INTOSAI donde, se remarca,
que no necesariamente se debe tratar de evaluar la eficacia de una política o
de los programas alternativos (es decir solo su cumplimiento), sino de examinar
el influjo de los resultados y la coherencia de los objetivos de la
organización bajo una perspectiva integral, como se concibe a continuación:
CATEGORÍAS DE FISCALIZACIÓN Y EVALUACIÓN
DISPUESTAS POR LA INTOSAI
FUENTE: Normas y
Directrices para las Auditorías de Desempeño ISSAI 3000, Grupo de Trabajo sobre Evaluación de Programas de la INTOSAI (1995).
Informe resumido de proyecto. P. 25.
Nótese que el objetivo de la evaluación de la coherencia de la política
pública radica en los medios para conseguir los objetivos buscados. Más aún, en
la misma Directriz de la INTOSAI, se incluyen también las herramientas que
utiliza la Oficina para la Rendición de Cuentas estadunidense (GAO) en la
práctica de la auditoría de
desempeño, cuya experiencia en evaluación
de instituciones y programas es reconocida desde los setentas del siglo pasado.
Así, la INTOSAI reconoce la prolongada experiencia
en evaluación de la GAO y la asimila a la práctica de la auditoría de desempeño,
como se muestra a continuación:
CATEGORÍAS
DE EVALUACIÓN EN LA FISCALIZACIÓN DE GESTIÓN SEGÚN LA GAO ESTADUNIDENSE
FUENTE: General Accounting Office,
1981. Sobre el alcance de la auditoría (que incluye la evaluación de
programas), véase Standards For Audit of Governmental Organizations,
Program, Activities, and Functions, Washington, D.C., U.S. www.gao.gob.us
Como se observa, normativa y técnicamente se
concibe a la auditoría de desempeño como “una evaluación[17]. No obstante,
hay que reconocer, como se constatará aquí, que la evaluación como una función
propia de la auditoría gubernamental se ha practicado en Japón desde la post
guerra (1946) y en Francia desde la instauración de la V República (1958).
Lo importante, es destacar el potencial evaluador
de la auditoría de desempeño como capacidad para efectuar análisis integrales
de las organizaciones”, esto es, no solo de observar y señalar el
comportamiento del gasto, sino prevenir, corregir y optimizar las operaciones
como un todo desde la ejecución, en el campo mismo de las tareas, bajo cuatro tipos frecuentes de evaluación al desempeño:
TIPOS FRECUENTES
DE EVALUACIÓN AL DESEMPEÑO:
|
·
La evaluación de procesos valora la forma y
calidad en que se elaboran los productos y el grado en que un sistema funciona
conforme los requisitos, el diseño original y las expectativas legislativas.
·
La evaluación de productos se centra en los
outputs o productos y servicios (incluidos efectos colaterales y efectos
involuntarios), con objeto de juzgar la eficacia y calidad respecto a las
perspectivas ciudadanas.
·
La evaluación del influjo valora la efectividad
de un sistema al identificar factores externos que influyen sobre los
productos y, en su caso, aislar el impacto de éstos al logro de los
objetivos.
·
Las evaluaciones del
coste-beneficio y del coste-eficacia, son análisis que se aplican para
determinar la relación entre gasto o inversión y los beneficios de un sistema
determinado, los cuales no siempre suelen ser económicos, sino sociales.
|
FUENTE: (ISSAI
3000, p.26-27)
Así, la evaluación es una herramienta constante en el análisis de la
gestión pública que se utiliza para crear, renovar, redimensionar, reencausar o
cancelar una política, programa, organización o institución pública. Incluso,
se trata de establecer, como regla, que toda creación o renovación de alguna de
éstas, se sujete previamente a una evaluación de costo beneficio (Value for
money).
[1] La ISSAI
100 – Principios fundamentales de auditoría del sector público es la norma
fundamental de la INTOSAI que surge en La Declaración de Lima en octubre de 1977 donde se aprobaron por
aclamación como Criterios de aplicación general en todo el mundo sobre las
Normas de Auditoría, son emitidas por la Organización Internacional de Instituciones
Superiores de Auditoría(INTOSAI). www.issai.org
[2] Normas Internacionales de las Instituciones Superiores de
Auditoría (Anexo ISSAI 3100, p. 4).
[3] Hoy cada vez más especialistas en auditoría de gestión o performance audit, incluso de la OECD y
del Banco Mundial, las refieren como evaluaciones de costo beneficio (value for money audit), entre otros: Barrett, P. (2010); Elliott, J. (2002); Gronlund A. et al (2011); Lonsdale, J. (2007); Midwinter, A. (2008); Morse, A. (2010); y
Yetano, A. (2014).
[4] ISSAI
3000 – Normas y directrices para la auditoría del rendimiento basadas en las
Normas de Auditoría y la experiencia práctica de la INTOSAI, p.33
actualización disponible al 15-11-2015
[5] Según Ronald Balbe, los principales desafíos para la sostenibilidad en
auditorías de rendimiento son el perfeccionamiento del control preventivo, la
articulación interinstitucional y la efectividad múltiple de la administración
pública y de los órganos de control. Seminario
Sostenibilidad de la Auditoría de rendimiento, organizado por el tribunal
de Cuentas de la Unión Europea en Brasil, 28/09/2010.
[7] Tony Angleryd, Auditoría de rendimiento tiene
como base criterios de economía, eficiencia y efectividad, en el Seminario de
Sostenibilidad de la Auditoria de rendimiento organizado por el Tribunal de
Cuentas de la Unión Europea en Brasil, INTOSAI 28/09/2010), disponible el 15-11-2015 en: http://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file//fileDownload.jsp?fileId=8A8182A24A4F0DDA014A71C7A52C070F
[8] Salcedo,
Aquino Roberto, Experiencias de México en
Auditorías de Desempeño México, 2003, p.3 www.asf.gob.mx Es
Auditor Especial de Desempeño en México a partir de la creación de la ASF en
2001 y desde entonces se ha caracterizado por impulsar un valioso bagaje
normativo institucional y diversas aportaciones profesionales y académicas en
el tema de la auditoría de desempeño gubernamental.
[9] El Tribunal
de Cuentas Europeo, desde
1977 es responsable de auditar los ingresos y los gastos de la UE y de cualquier
persona u organización que maneje fondos de la UE; reportar sospechas de fraude
o corrupción a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude y facilitar dictámenes, incluso periciales, sobre
cómo mejorar la gestión financiera y la rendición de cuentas. Para ello rinde
un informe anual por conducto de la Comisión Europea, para asistir al Parlamento Europeo y el Consejo de la UE.
Actualizado y disponible al 16-11-2015.
[11] En México, por ejemplo,
los artículos 74 y 79 de la Constitución, mandatan realizar auditorías sobre el
desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas
federales.
[12] Williams, Leonard P., Auditoría
Administrativa, Evaluación de los Métodos y Eficiencia administrativa, Ed.
Diana, México 1989, p. 45
[13] Palabras de Carlos Alberto Sampaio de Freitas, Secretario de
Fiscalización y Evaluación de Programas Gubernamentales-SEPROG, en la
conferencia “Cinco mitos de la auditoría
de rendimiento”, 28/09/2010). Disponible el 04-08-2015 en http://portal3.tcu.gov.br/portal/.pdf
[14] Directrices para la auditoría de
evaluación. SECCIÓN 2: Importancia de la evaluación en la auditoría del
rendimiento, pp.1-3
[15] Véase también el discurso del auditor John Sweeney, del Tribunal de
Cuentas Europeo, acerca de diez principios-claves de la auditoría de rendimiento,
en el Seminario Sostenibilidad de la
Auditoría de Rendimiento Auditor 28/09/2010) disponible el 04-08-2015 en http://portal3.tcu.gov.br/
[16] Petersson, Olof. The global rescue of the nation state. How
supreme audit institutions can improve accountability in democratic governance.
The Swedish National Audit Office 2013
[17] Esto es relevante cuando en México, no fue sino a partir de 2012, en la
revisión de la Cuenta Pública de 2011, cuando la ASF instrumentó la evaluación
dentro de sus tareas de fiscalización superior.
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