Modelos alternativos de auditoría gubernamental en el mundo

Modelos alternativos de auditoría gubernamental en el mundo

Siguiendo la armonización y orientación que promueve la INTOSAI, las SAI adoptan una estructura constitucional que muestra un patrón estatal bastante estandarizado lo que se evidencia en dos modelos de fiscalización superior, muy similares y concurrentes, que pese haber sido construidos bajo diferentes investigaciones y con algunos distingos, básicamente concluyen en lo mismo pues son complementarios, como se evidencia a continuación:

 

ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS MODELOS DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR EN EL MUNDO

MODELO DE LERNER Y GROISMAN (2000) )[1]	MODELO DE STAPENHURST Y TITSWORTH (2001)[2]
Modelo Francés de Corte de Cuentas: con reconocida independencia. Sin embargo, en algunos países, sus titulares son designados por el poder Ejecutivo, variando en cada caso su grado de independencia. Poseen funciones jurisdiccionales y emiten juicios administrativos sobre las cuentas además de que las fiscalizan. Su enfoque auditor predominante es el cumplimiento de la legalidad.	Judicial o Napoleónico: de Tribunales o Cortes de Cuentas. Se utiliza en los países latinos de Europa y algunos de América Latina y africanos con influencia francesa. Tienen autoridad judicial y administrativa; son órganos colegiados independientes que generalmente son parte del poder Judicial; y emiten juicios sobre el cumplimiento de la legalidad del gobierno, al mismo tiempo que vigilan el debido ejercicio del ingreso y gasto público.
Modelo angloamericano, de “Contralor”, o “Auditor”. Órgano unipersonal en la órbita del Congreso. En general tienen una competencia que incluye el control financiero de regularidad, no tienen funciones jurisdiccionales e incorporan el control o auditoría de gestión (desempeño), con el propósito de verificar la economía, la eficiencia, eficacia y efectividad de la administración pública (Llamadas “las 4 E”).	Westminster: también llamado parlamentario “Se utiliza en muchos países con dominación de la Commonwealth. Son Oficinas Nacionales de Auditoría o de Contraloría con cierta independencia, pero no tienen función judicial pues están vinculadas al parlamento quien impulsa sus recomendaciones hacia el gobierno, pero con mayor énfasis en el rendimiento.
Modelo italiano (Corte dei Conti) y español (Tribunal de Cuentas). Constituyen ejemplos de un modelo de instituciones colegiadas caracterizadas por su independencia y que constitucionalmente tienen funciones resarcitorias administrativas.	Colegiado o de Junta: También llamado de Cámaras, Comités o de Consejos “Prevalece en Asia, es similar al modelo Westminster en cuanto que es independiente del ejecutivo y ayuda al Parlamento a realizar la supervisión del ejercicio del gasto del gobierno. Cuentan con una oficina ejecutiva general, un Consejo de vigilancia; no tienen funciones jurisdiccionales, pero pueden imponer medidas sancionatorias administrativas; y la toma de decisiones es colegiada.

FUENTE:     Elaboración propia con base a Lerner Emilia y Groisman Enrique. Responsabilización por medio de los controles clásicos, CLAD-BID, 2000, p. 13. Y Stapenhurst Rick y Titsworth Jack. 2001 Features and functions of supreme audit institutions. World Bank. 2001 pp. 1-2

Como se observa, se trata de dos tipologías, la primera editada en el 2000 por un equipo coordinado por el Centro Latinoamericano para el Desarrollo (CLAD) y el Banco Interamericano para el Desarrollo (BID) y la segunda en el 2001 por europeos coordinada por el Banco Mundial, con una diferencia en su publicación de un año, lo que explica quizá su marcada similitud, ya que por lo general ambas observan “tres modelos” que se distinguen por sus nomenclaturas, pero que curiosamente, tienen en esencia el mismo enfoque y resultados los cuales, sin embargo, se complementan respectivamente. Se trata de sendas propuestas que encuadran a las SAI según el influjo de dominación de los países europeos con mayor tradición en materia de control gubernamental como son Francia, España, Italia y el Reino Unido, principalmente; que por lo general se centran en la constitución de la autoridad, el grado de independencia, en las facultades sancionatorias y en el tipo de dirección (monocrática o colegiada).

En el primero de los dos modelos, el francés de Cortes de Cuentas y el Judicial o Napoleónico, de Tribunales de Cuentas (en lo sucesivo aquí se consolidan como el Modelo Coercitivo), coinciden al distinguir ambos la autoridad jurisdiccional y administrativa asimilada al poder Judicial principalmente, al mismo tiempo que vigilan el debido ejercicio del ingreso y del gasto público. Sin embargo, cabe destacar que Stapenhurst y Titsworth muestran cautela respecto a la nomenclatura del tercer modelo de Lerner y Groisman, el Italiano, Corte dei Conti) y el Español Tribunal de Cuentas, ya que normalmente, tanto los Tribunales de Cuentas (España) como las Cortes de Cuentas (Francia e Italia), son órganos colegiados con cierta autoridad jurisdiccional o administrativa y vinculados al poder Judicial (salvo excepciones como es el caso de Alemania, Austria y Holanda, por ejemplo).

Es así, que precisamente sea el tercer modelo en el que pareciera no coinciden lo que salta, de manera que Stapenhurst y Titsworth, en su tercer modelo, corrigen al especificar desde su nomenclatura el rasgo característico que ellos identifican como órganos Colegiados o de Juntas, Cámaras, Comités o Consejos (en lo sucesivo aquí Modelo Mixto), con lo cual se logra una mejor distinción y claridad, respecto la nomenclatura de Lerner y Groisman. La discusión en torno al modelo coercitivo se centra principalmente en el principio jurídico de la vinculatoriedad o el ser “juez y parte”, o en el administrativo de control organizacional, los cuales en esencia coinciden en la implicación histórica (la visión inquisidora de Torquemada) que conlleva que quien audita sea el mismo que juzga y sanciona, o bien, que alguien tenga plena autoridad sin que exista o se prevea mecanismo de control interno alguno. Algunos otros refieren y defienden que ello implica un juicio sumario, que pese llegar al linchamiento, por su inmediatez resulta un acicate muy efectivo en contra de la corrupción y la impunidad respecto al uso y abuso de los recursos públicos.

En contraste, en el segundo de los dos modelos, el Angloamericano y Westminster, también llamado parlamentario o congresional^[3] (en lo sucesivo aquí Modelo Liberal), no cabe duda de que técnica y prácticamente son similares de tal manera que ambos solo se complementan. El distingo fundamental es que bajo este modelo las SAI no tienen facultad jurisdiccional alguna, ni siquiera administrativa. Sin embargo, pese cuestionarse su autonomía o independencia pues están vinculadas marcadamente al parlamento, su poder radica en la fuerza de sus argumentos; el énfasis en el rendimiento y el desempeño de la gestión pública en todo su conjunto; y que sus recomendaciones al gobierno son apoyadas por el poder legislativo, quien las retoma y sigue hasta no ver su cumplimiento.

A diferencia del modelo coercitivo, el modelo liberal no es represivo, sino argumentativo, más que señalar o perseguir cualquier falta grave, en su caso, es canalizada a las autoridades por las vía administrativa, civil o judicial según correspondan. De ahí que su peso distintivo, más que por el carácter unipersonal o policrático de las SAI, es que no tiene injerencia jurisdiccional o sancionatoria alguna y que está basado en la confianza de la representación social, la capacidad y la calidad profesional que inspira la SAI y, sobre todo, en el poder probatorio de sus testimonios y argumentos.

Finalmente, en el tercero de los dos modelos, el Italiano de Corte dei Conti y Español de Tribunal de Cuentas y el Colegiado o de Juntas, (en lo sucesivo aquí Modelo Mixto), salvo el distingo de nomenclatura que ya se destacó antes, la característica sustancial, además de que sus decisiones se toman de manera colegiada, lo que sin duda fortalece la objetividad e imparcialidad, es que se trata de un modelo mixto, esto es, donde se da cierto equilibrio o punto medio aristotélico al agregar a su intervención un influjo directo sobre el ejercicio presupuestario y con cierto nivel de coacción, más no jurisdiccional sino administrativa, aspectos ambos inmersos en los modelos coercitivo y liberal respectivamente.

Pese a que por lo general no tienen facultades de carácter jurisdiccional, si las tienen para aplicar responsabilidades administrativas, esto es, de sanción, resarcimiento e incluso de motivación, tales como multas, amonestaciones, suspensiones, destituciones e incluso premiaciones, de manera que, en su caso, las acciones de responsabilidad civil o penal que sean comprobadas son canalizadas por la vía judicial a la Fiscalía o Procuraduría de Justicia según corresponda. En este aspecto las contralorías, no así las auditorías, tienen más que ver con el modelo mixto que con el liberal por su enfoque al resarcimiento o sanción administrativa. La discusión sobre este modelo radica en que en algunos casos los titulares son elegidos a propuesta, o incluso directamente, del Monarca o del titular del Ejecutivo, aunque siempre rinden cuentas frente al Legislativo, sin embargo, lo cierto es que por lo general la designación corre bajo el mismo flujo que prácticamente rige en la mayoría de los países del mundo, esto es, por el candado que se da entre los dos supra-poderes, el Ejecutivo propone y el Legislativo dispone, o viceversa, según el régimen político.

A partir de las aportaciones de Lerner y Groisman y de Stapenhurts y Tistworth, pese que no se les diera el crédito en la Memoria del Foro Internacional sobre la Fiscalización en México y el Mundo 2005^[4], en ese entonces se documentó una distribución realizada por la ASF de 185 SAI miembros de la INTOSAI, tal cual se transcribe a continuación:

“COMPARATIVO DE MODELOS DE FISCALIZACIÓN”[5]

Continente	No. De Países	Modelo Anglosajón		Tribunal  de Cuentas	Consejos de Auditoría	Otros
		Basado en Oficina Nacional de Auditoría*	Contraloría General*
América	37	11	12	7	0**	7
Europa	42	18	0	18	0***	8
África	51	19	0	21	0	11
Asia	40	23	0	8	4	7
Oceanía	15	13	0	0	0	2
Total	185	84	12	52	4	33
Distribución		45%	7%	28%	2%	18%

“FUENTE:      ASF “

 

“*               Incluimos al modelo de Contraloría como una variante del modelo anglosajón en virtud del carácter monocrático del titular del órgano, del carácter no jurisdiccional de las Contralorías, y de que varias de ellas dependen del Congreso. Recientemente, algunas Contralorías fueron convertidas en entidades autónomas, preservando, sin embargo, su carácter monocrático y sin asumir funciones jurisdiccionales.

**               En el cálculo se omite que Argentina es una Auditoría General que funciona como Consejo de Auditoría, aunque dependiente del Congreso. En estricto sentido, deberíamos computar como Consejo al órgano fiscalizador de Argentina, pero preferimos respetar la división realizada por la ASF.

***             El órgano de fiscalización de Alemania se denomina Tribunal de Cuentas, pero no es una Corte dado que no tiene funciones jurisdiccionales, es un Consejo de Auditoría, que informa al Congreso. En caso similar están los órganos de fiscalización de los países bajos. En estricto sentido, deberíamos computar como Consejo a estos órganos fiscalizadores de Alemania y de los países bajos, pero de nueva cuenta preferimos respetar la división realizada por la ASF.”

                  

 

Como se aprecia, conforme a ese análisis documentado en 2005, las tendencias de configuración institucional de las SAI apuntaban hacia el modelo liberal (referido en la tabla como anglosajón donde se incluía a la ASF), pues el 45% había optado por una figura “basada en Oficina Nacional de Auditoría”. Dentro de esta corriente, se argumentaba, incluyeron el 7% correspondiente “al modelo de Contraloría como una variante del modelo anglosajón en virtud del carácter monocrático del titular del órgano, del carácter no jurisdiccional de las Contralorías, y de que varias de ellas dependían del Congreso”. Le seguía el modelo coercitivo, llamado en el cuadro de Tribunales de Cuentas con el 28% de las preferencias; y, finalmente, el modelo mixto, llamado de Consejos de Auditoría, el cual en lo general representaba sólo el 2%.

Cabe destacar las notas al respecto de este último en las que se precisa que en “el cálculo se omite que Argentina es una Auditoría General que funciona como Consejo de Auditoría”; que el Órgano de fiscalización de Alemania se denomina Tribunal de Cuentas, pero no es una Corte, dado que no tiene funciones jurisdiccionales, sino un Consejo de Auditoría; y que “en caso similar están los órganos de fiscalización de los Países Bajos”. Al revisar y actualizar, con la información disponible en la página web de la INTOSAI de todas y cada una de las SAI que son miembros actuales, es posible contrastar la clasificación realizada por la ASF en 2005.

Así, considerando que en el modelo liberal se incluyen por lo general a los organismos que se asumen como “Auditorías y Contralorías; que en el modelo mixto a los Consejos, Cámaras, Comités o Comisiones de dirección colegiada; y que en el modelo coercitivo se incluyen particularmente a los Tribunales de Cuentas y Cortes de Cuentas, a diez años de la clasificación realizada por la ASF se observan cambios significativos en las preferencias constitucionales, como se resume a continuación:

 

 

TENDENCIAS CONSTITUCIONALES DE LAS INSTITUCIONES SUPERIORES DE AUDITORÍAEN EL MUNDO

Continente	No. Países	Modelo Liberal	Modelo Coercitivo	Modelo Mixto		N/E
				Cámaras	Contralorías
América	37	16	5	2	12	2
Europa	43	25	12	4	2	0
África	51	22	17	6	6	0
Asia	44	20	3	14	5	2
Oceanía	16	15	0	1	0	0
Total	191	98	37	27	25	4
Distribución %		51%	19%	14%	13%	4%

FUENTE:      Actualización y adaptación propia, con base a los modelos de Lerner y Groisman y Stapenhurst y Tistworth. Así como a la agrupación realizada por la ASF en 2005 publicada en Memoria del Foro Internacional sobre Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005.

                   N/E: No especificado.

 

Como se aprecia, los cambios fundamentales se observan en la configuración constitucional adoptada por las SAI en el transcurso de los últimos diez años como se resume:

MODELOS PREVALECIENTES DE LAS INSTITUCIONES SUPERIORES DE AUDITORÍAEN EL MUNDO

EVOLUCIÓN 2005 VS 2015

FUENTE:    Actualización (al 20-11-2015) y elaboración propia del Comparativo de Modelos de Fiscalización realizado por la ASF en 2005 con base a información de miembros de INTOSAI en www.intosai.gob

                   En el apartado de “otros”, se registran aquellas SAI que no fue posible analizar pues no se encontró información pública sobre de ellas, mientras que en 2005 éstas representaban el 18%, actualmente solo representan el 4%.

 

Ésta es la evolución y tipología y, al mismo tiempo, la actual distribución de las SAI en el mundo. Desde el 2005 las oficinas de Auditoría han sido la opción predominante, ya que de tener una participación del 45%, ésta creció para ser actualmente del 51%. Los Tribunales y Cortes de Cuentas, han reducido su participación al pasar del 28% al 20%. En contraste, los organismos de dirección Colegiada y las Contralorías reflejan relativamente los mayores incrementos, al pasar los primeros del 4% al 14% y los segundos del 7% al 13% del total.

En América, predominan las Auditorías (43%) y las Contralorías (32%); en Europa las Auditorías (58%) y los Tribunales y Cortes de Cuentas (28%); en África se replica esa relación, en 43% y 33% respectivamente, por la herencia británica y francesa; en Asia, las Auditorías (45.5%) y los Consejos o Cámaras de Cuentas (32%.) y, en Oceanía, básicamente son Auditorías (94%), principalmente. Así, por la orientación liberal (SAI sin facultad para imponer medida jurisdiccional o de responsabilidad administrativa alguna); coercitiva (SAI con facultades para imponer medidas jurisdiccionales y de responsabilidad administrativas sancionatorias); y mixta (SAI sin facultades jurisdiccionales, pero sí para imponer medidas de responsabilidad administrativa, se observa la tendencia siguiente:

DISTRIBUCIÓN DE LAS SAI EN FUNCIÓN DEL MODELO LIBERAL, COERCITIVO O MIXTO QUE ADOPTAN

Modelo	SAI miembros de INTOSAI	Número	Participación %
Liberal	Auditorías	98	51
Coercitivo	Tribunales o Cortes de Cuentas	37	20
Mixto	Consejos o Cámaras de Cuentas	27	14
	Contralorías	25	13
No identificadas		4	2
Total, miembros INTOSAI		191	100%

FUENTE:   Clasificación propia, atendiendo la orientación sancionatoria o no, o de imposición de medidas de responsabilidad administrativa de las SAI, con base a información disponible en www.intosai.org  02-12-2015

 

Esta nueva propuesta de clasificación no es menor si se considera que pese que la SAI en México había sido clasificada como una Auditoría siguiendo el modelo anglosajón, lo cierto es que desde su creación y hasta el nuevo SNA, contra lo que muchos afirmaban (que le faltaban dientes), poseía un carácter constitucional mixto pues podía imponer multas y fincar responsabilidades resarcitorias, como es común en los colegiados y contralorías.

En suma, para mayor comprensión, se destacan algunas características que distinguen a los modelos de auditoría superior, definidos aquí como liberal, coercitivo y mixto:

CARACTERÍSTICAS TÍPICAS DE LAS SAI EN FUNCIÓN DEL MODELO LIBERAL, COERCITIVO O MIXTO ADOPTADO

Modelo Liberal	Modelo Mixto	Modelo Coercitivo
Se incluyen las Auditorías, aunque existen excepciones como Alemania, Austria y Países Bajos que pese traducirse como Tribunales o Cortes de Cuentas, operan como Auditorías. Asimismo, las dos únicas que se llaman oficinas para la Rendición de Cuentas; la de EUA y Egipto;   Fungen como organismos técnicos de apoyo al Congreso o Parlamento, específicamente para ejercer el control o fiscalización del gobierno, esto es, no tienen facultad alguna para procurar o administrar justicia, ni siquiera para aplicar medidas de responsabilidad administrativa.   Su autoridad es unipersonal, aunque existe una marcada tendencia a adoptar el esquema colegiado de dirección (Por ejemplo, Alemania, Austria, Holanda y más recientemente el Reino Unido);   La duración en el cargo tiende del mediano a largo plazo, entre 6 y máximo 15 años, pero de ningún modo vitalicia;     Sus resultados no son vinculatorios, sin embargo, su impacto y capacidad para incidir radica en el poder probatorio de sus testimonios y argumentos técnicos; en la confianza ciudadana, la capacidad y la calidad profesional que inspiran;   Su función pone énfasis en el desempeño del gobierno en todo su conjunto (Value for money); la investigación y la evaluación constructiva ex ante; y el seguimiento preventivo y consultivo de sus recomendaciones;   Sobre todo, en sistemas de origen anglosajón, tienen un poderoso influjo en la determinación y la orientación del presupuesto del gobierno;   El Congreso o Parlamento juega un papel determinante como impulsor de sus determinaciones las cuales se siguen hasta su cumplimiento, además de que son difundidos abierta y ampliamente, ejerciendo una doble presión pública.	Se incluyen los organismos Colegiados y Contralorías. Cámaras, Consejos, Comités o Comisiones como en Japón, China y Rusia, por ejemplo. Contralorías, organismos de Control Financiero e Inspectorías, que prevalecen sobre todo en América Latina Chile, Colombia, por ejemplo, las cuales en contraste tienen direcciones monocráticas;   No se incluyen países como Estados Unidos e India, y vinculados al Reino Unido, donde al titular se le denomina Contralor, ya que la característica aquí es que no tienen facultades para procurar e impartir justicia, pero si para aplicar medidas de responsabilidad administrativas. (De sanción, resarcimiento e incluso de motivación, tales como multas, amonestaciones, suspensiones, destituciones e incluso premiaciones). Las irregularidades graves son remitidas por la vía jurisdiccional según corresponda;   Cuentan por lo general con autonomía o independencia expresa en la Constitución o en Leyes especiales (técnica, de gestión y organización), aunque no siempre presupuestaria;   Aunque existen casos de periodos vitalicios o indefinidos, por lo general la duración en el cargo tiende a ser de mediano plazo, entre 6 y 12 años.   Sus tareas y resultados son reportadas normalmente al Congreso o Parlamento, pero también al Ejecutivo, indistintamente;   Su impacto y capacidad para incidir, radica al imponer medidas disciplinarias y resarcitorias in situ, así como en sus determinaciones colegiadas y su fuerte influjo sobre el control financiero y el presupuesto;   Contra lo que se cree, su función evidencia un marcado enfoque al rendimiento y desempeño del gobierno, sobre todo en países desarrollados (Japón, China, Rusia, Israel, por ejemplo);   Destacan por un fuerte impulso a la auditoría en tiempo real, además de la investigación y la evaluación constructiva ex ante; y el seguimiento preventivo.	Generalmente son Tribunales o Cortes de Cuentas (por ejemplo, Francia, Italia, España, Portugal y Brasil), muchas veces asimiladas o equiparadas al poder Judicial;   La característica principal es que integran el conjunto de funciones de control, procuración e impartición de justicia que son típicas del modelo de fiscalización superior “Judicial”. Fungen como fiscales y jueces al mismo tiempo que auditan el ingreso y gasto público;   Su jurisdicción es únicamente del orden judicial administrativo, por lo que las irregularidades consideradas graves son remitidas por la vía jurisdiccional civil o penal según corresponda;   Cuentan con independencia expresa en la Constitución o en Leyes especiales, (técnica, de gestión, organización y presupuestaria);   Su autoridad naturalmente es colegiada y, generalmente, los periodos de duración en los cargos son vitalicios;   Aunque están relacionados con el poder Judicial, normalmente asisten al Parlamento en el control de la acción del Gobierno; y al Parlamento y al Gobierno en el control de la ejecución presupuestaria y en la aplicación social de la gestión financiera.   Su impacto y capacidad para incidir, radica en la inmediatez de la sanción, el ejercicio del ministerio público o Fiscalía administrativa, el juicio sumario sobre sus decisiones colegiadas y en su poderoso influjo sobre las finanzas y el control de ingresos, egresos, deuda y ejercicio presupuestario del gobierno;   Su función, contra lo que se cree, le ha dado cierto impulso al enfoque al rendimiento y desempeño del gobierno y particularmente a la evaluación de las políticas públicas ex ante (como en Italia, por ejemplo), incluso antes que los países anglosajones.   El seguimiento de los resultados es considerado fundamental, aunque son excepcionales aún las funciones consultivas, tiene un carácter correctivo-preventivo.

FUENTE:    Concepción propia con base a información de los países miembros de la INTOSAI disponible en www.intosai.org. 20-11-2015

 

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[1] Lerner, Emilia y Groisman, Enrique, Responsabilización por medio de los controles clásicos, documento coeditado por el CLAD y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2000, p. 13.  

[2] Stapenhurst, Rick; Titsworth, Jack. 2001. Features and functions of supreme audit institutions. Africa Region findings; no. 208. Washington, DC: World Bank.

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[3] En honor a Woodrow Wilson por La formación del Gobierno Congresional (1885), disponible el 19-11-2015 en  http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/41/est/est7.pdf

[4] Memoria del Foro Internacional sobre Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005, LIX Legislatura de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, noviembre 2005. Realizado por la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación (CVASF) de la Cámara de Diputados en México, con el apoyo de su área técnica, la Unidad de Evaluación y Control (UEC), Disponible el 07 de mayo 2015 en www3.diputados.gob.mx//012_unidad_de_evaluacion_y_control/  

[5] Memoria del Foro Internacional sobre Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005 p.-105