- ConstituciónEl antecedente del Tribunal de Cuentas de la Unión Brasileña (TCU, Tribunal de Contas da União, Decreto Nº 966), data de 1680, cuando se crearon las “Capitanías de la Junta de Hacienda” con jurisdicción en Portugal y Río de Janeiro. La idea de crear un tribunal de cuentas apareció, por primera vez en Brasil el 23 de junio de 1826, sin embargo, fue hasta el 07 de noviembre de 1890, en la caída del Imperio y de las reformas político administrativas de la República, que se creó el Tribunal, guiado por los principios de “autonomía, vigilancia, juicio y energía”, para examinar, revisar y “contrastar” todas las operaciones relacionadas con los ingresos y los gastos de la Unión; comprobar la legalidad y certificar las cuentas antes de someterlas al Congreso Nacional[2].En la reforma de la Constitución de 1934, fueron ampliadas las funciones del Tribunal, destacando entre otras, la supervisión de la ejecución presupuestaria, el registro previo de los gastos y contratos, juzgar las cuentas de los responsables de administrar los bienes y el dinero públicos y presentar una opinión previa sobre las cuentas del presidente de la República para su remisión a la Cámara de Diputados. La Constitución de 1969, fortaleció la supervisión del proceso financiero y presupuestario al facultarle para auditar y ejercer “un efectivo control externo” sobre las cuentas de los tres poderes de la Unión. Una nueva reforma a la Constitución en 1988 facultó al Tribunal para asistir al Congreso Nacional en el ejercicio del control externo, asignándole, entre otras actividades específicas[3], poderes para revisar las cuentas presidenciales; y juzgar las cuentas de los administradores responsables del manejo y gestión de los bienes, dinero y valores públicos.Se trata de un Tribunal de cuentas típico pues se encarga de fiscalizar y juzgar las cuentas, así como de impartir justicia y, en su caso, sancionar la responsabilidad administrativa de todos aquellos que en el ejercicio gubernamental administran dinero, bienes y valores públicos federales, así como de cualquier persona que ha causado una pérdida, extravío u otra irregularidad que resulta en pérdidas para el erario público (Art. 71 constitucional).El TCU opera como un órgano colegiado independiente, cuya misión es promover la defensa de la ley. Se compone de nueve ministros. Seis de ellos son designados por el Congreso Nacional, uno por el presidente de la República y dos elegidos de entre los auditores y los fiscales (Ministerio Público) que trabajan en la Corte. Los miembros de éste tienen las mismas prerrogativas que los magistrados del Supremo Tribunal Federal de la República, entre las que destaca la inamovilidad en el cargo.No existe formalmente un órgano de control externo u horizontal que como tal supervise el proceso de rendición de cuentas del TCU, ya que éste se asume corresponde al descargo o de la Cuenta Pública anual que rinde ante el Congreso Nacional. Por su parte, el control interno o vertical está a cargo de las propias Unidades de Auditoría Interna en la mayoría de los órganos y entidades de los tres poderes de la Unión.
- Gestión[4]Existen cinco instrumentos de fiscalización en el TCU, los cuales se resumen a continuación:
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El levantamiento: herramienta para
conocer la organización y funcionamiento del órgano o entidad pública,
sistema, programa, proyecto o actividad del gobierno; identificar objetos e
instrumentos de verificación y evaluar la viabilidad de su aplicación;
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La Auditoría: a través de éste se
verifica la legalidad y legitimidad de los actos, así como el rendimiento
operativo y los logros de los organismos, entidades, programas y proyectos de
gobierno;
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La Inspección: sirve para obtener
información no disponible para la Corte, o para esclarecer dudas; y el
conocimiento de la Corte por medio de quejas o denuncias;
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El acompañamiento: es utilizado para dar
seguimiento, monitorear y evaluar la gestión administrativa del órgano,
entidad o programa de gobierno por un período de tiempo predeterminado;
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El monitoreo: se utiliza para
garantizar el cumplimiento de las deliberaciones y las recomendaciones de la
Corte.
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Por su parte, las funciones básicas del TCU se
agrupan de la siguiente manera:
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Las funciones de fiscalización se refieren a la realización de auditorías
e inspecciones por iniciativa propia, a petición del Congreso o por la
investigación de las denuncias en las agencias federales, entidades públicas
o en los programas de gobierno.
La función consultiva o de asesoría se lleva
a cabo mediante la preparación de opiniones y recomendaciones, de carácter
esencialmente técnico, con el fin de apoyar el juicio a cargo del Congreso,
acerca de la gestión financiera y administrativa.
La función de
información es ejercida al proporcionar la información solicitada por el
Congreso, por sus cámaras o cualesquiera miembros, con relación a los
resultados de las revisiones, inspecciones y auditorías llevadas a cabo por
el TCU.
La función
sancionadora, se aplica a quienes resultan responsables de haber cometido faltas
por acción u omisión, sujetas a indemnización o reparación del daño,
previstas en la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia (Ley N ° 8.443 /
92).
La función normativa se
deriva de la potestad reglamentaria que le faculta para instruir actos
normativos de cumplimiento obligatorio en asuntos de su competencia.
La función de
investigación, para recibir y atender quejas, denuncias y reclamaciones relativas
que le sean comunicados por los responsables de control interno, de las
autoridades o por cualquier ciudadano, partido político, asociación o
sindicato.
La función educativa,
finalmente, opera cuando guía sobre los procedimientos y mejores prácticas de
gestión, a través de publicaciones y seminarios, encuentros educativos, o
incluso cuando se recomienda la adopción de métodos en las auditorías de
gestión.
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En cuanto al sistema de control externo, el
TCU está facultado para ejercer la fiscalización del gasto público de manera
directa o indirecta en las más de 2,500 unidades administrativas, en los 26
estados y en los 5,561 municipios y un Distrito Federal. Se asume, que una de
las herramientas más actuales para el ejercicio del control externo es la
auditoría de rendimiento (desempeño), un mecanismo que viene siendo utilizado
de forma sistemática por el TCU desde 1998 y, según el presidente del TCU, “ha
contribuido de forma efectiva para la modernización de la administración
pública”. En 2009, el TCU realizó 98 auditorías de ese tipo, lo que representó
un 11% de las fiscalizaciones del TCU”[5].
De acuerdo con su más reciente Informe de Gestión 2011, (Relatório
de Gestáo 2011), se realizaron 1,010 auditorías con un alcance que ascendió
a R$ 14.19 billones de reales (6.3 billones de pesos, cuando un Real = 4.45
pesos 23-11-2015); las pérdidas y daños evitados mediante la adopción de
medidas cautelares fue de R$ 9,200 millones de reales (40,940.0 millones de
pesos); 3,123 casos fueron condenados a indemnización y/o multa; se
formalizaron 2,632 procesos de cobranza ejecutiva por R$ 969.9 millones de
reales recuperados (4,316.0 millones de pesos); se dictaron 24,736 sentencias;
6,726 procesos fueron juzgados conclusivamente; 157 servidores públicos
resultaron inhabilitados; y 2,750 denuncias fueron recibidas[6].
- OrganizaciónEl TCU es un órgano colegiado, cuyo Pleno está integrado por todos los ministros, el Ministerio Público, un vicepresidente (Fiscalización) y el presidente del Tribunal:
Como se aprecia, en el máximo nivel de dirección se integran dos colegiados, la “Cámara de Control” (Comisao de Regimento) y la “Cámara Jurisdiccional” (Comisao de Jursiprudencia), las cuales, junto con el Ministerio Público integran, como se ha visto, el conjunto de funciones de control, procuración e impartición de justicia que son típicas del modelo de fiscalización superior “Judicial”. Integra al Presidente del TCU y los gabinetes del Vicepresidente o Corregidor (Corregedor), de los Ministros y los Ministros Substitutos.El presidente del Tribunal opera como titular directivo de la organización en su conjunto. Su primer grupo lo integran las unidades staff o de apoyo entre las que se encuentran el Órgano Colegiado de la Secretaría del (Orgaos Colegiados da Secretaría), una Secretaría de Planeación (SEPLAN), una Secretaría de Control Interno (SECOI) y los titulares del Museo (Museu), y del Espacio Cultural (Espaco Cultural) del TCU.El segundo grupo, lo integran las unidades de apoyo a la linea entre las que se incluye una Secretaría General de la Presidencia (SEGEPRES) con su respectivo Adjunto (ADGEPRES) responsables de las funciones de apoyo estratégico y asesoría especializada inherentes a comunicación social, relaciones interinstitucionales, tecnologías de la información (ADGETI) y comunicaciones (SECOM)…) y de apoyo especializado (procedimientos de responsabilidad administrativa (ASPAR), atención de denuncias y quejas (Ouvidoria) y consejería jurídica (CONJUR).En paralelo, se encuentra la Secretaría General de Administración (SEGEDAM en la que se integran las funciones de servicios administrativos (SEADMIN) a toda la organización como son personal (SEGEP), finanzas (SECOF), presupuesto (SECIP), recursos materiales (SESAP), servicios generales (SENGE)).Cuenta con una Secretaría General Ejecutiva que centraliza el Control Externo (SEGEEX), responsable de la función sustantiva de fiscalización con la que se cubren práctica y técnicamente todas las funciones gubernamentales que están sujetas a las unidades técnicas y ejecutivas con base en Brasilia y en las cuatro regiones (Norte, Noreste, Centro Oeste y Sur) abarcando los 26 estados de la federación y el Distrito Federal.Como se aprecia, la SEGEEX se integra por la Unidad de Control Social (COSOCIAL) encargada del control de los servicios (secex) de educación (Educacao), salud (saude), asistencia (previdencia) y secretarías de la región noreste. La unidad de Control del Desarrollo sustentable (CODESENVOLVIMENTO) responsable de la fiscalización a las áreas de hacienda (fasenda), medio ambiente (ambiental), servicios naturales (SEMAG) y secretarías de la región norte. La unidad de Control del Estado (COESTADO) que se orienta a la fiscalización de las áreas de defensa (defesa), administración (administracao), gobierno (SELOG), relaciones exteriores (SEFTO), seguridad pública (SEFIP) y secretarías en las regiones sur y centro-oeste. Y la oficina de Control de Infraestructura (COINFRA) responsable de fiscalizar las áreas de desarrollo urbano, transportes, hidráulicas, ferroviarias, aeropuertos telecomunicaciones, petróleo y electricidad.Finalmente, destaca en su “Plan Estratégico 2011-2015”, que “el TCU tiene el deber de optimizar sus procesos organizacionales, ya que “sirven como ejemplo para todos los gerentes de las agencias gubernamentales nacionales y subnacionales; además, tiene el deber de contribuir también a la mejora de todos los demás órganos y organismos públicos”. El presupuesto ejercido del TCU en 2011 fue de R$ 1,346.5 millones de reales (5,992.0 millones de pesos), de los cuales 86.5% correspondió a gastos de personal. La plantilla de personal de la Secretaría dispuso de 2,695 plazas de personal.
[1] La Federación Brasileña tiene una población de 198.7 millones de
habitantes y una superficie territorial de 8,514.0 Km2. Está formada por los
estados (26), los municipios, y el Distrito Federal. Tiene un sistema
presidencial. El presidente es el jefe de Estado y el jefe de gobierno de la
Unión. El Congreso Nacional es la legislatura bicameral de la Federación,
compuesto por la Cámara de Diputados y por el Senado Federal.
[2] Véase Historia y Competencias
del TCU, consultado (al 28 de julio
2015) en http://portal.tcu.gov.br/institucional/conheca-o-tcu/competencias/
[3] Como la Ley de Responsabilidad Fiscal, la Ley de Contratos de
Licitación y la Ley de Directrices Presupuestarias. Así como también decretos
legislativos con demandas específicas de supervisión de TCU, especialmente de
obras financiadas con recursos federales.
[4] Véase Funcionamiento del TCU En: http://portal.tcu.gov.br/institucional/conheca-o-tcu/(28-07-2015)
[5] Véase Presidente destaca
contribución de la auditoría de rendimiento para avance del control (Publicado
en el Boletín Informativo del TCU el 28/09/2010 con motivo del Seminario Sostenibilidad de la Auditoría de
Rendimiento. La 4ª Reunión del Grupo de Auditoría de rendimiento de la
INTOSAI (PAS) celebrada en la sede del TCU, donde participaron representantes
del Tribunal de Cuentas Europeo y de las EFS de Sudáfrica, Austria, Canadá,
Dinamarca, Holanda, India, Noruega y Suecia, además del TCU. Participó también
una representante del Instituto de Auditores Internos de EUA. http://portal.tcu.gov.br
[6] Véase Informe de Cuentas 2011 del TCU (Prestação de Contas: exercício 2011) / Tribunal de Contas da União.
– Brasília: TCU, Secretaria de Planejamento e Gestão, Secretaria‐Geral de
Administração, 2012. p. 7
consultado el 29 de julio de 2015 en http://portal.tcu.gov.br/institucional/conheca-o-tcu/
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