- ConstituciónEl antecedente histórico de la Court des Comptes, el Tribunal o Corte de Cuentas de Francia (en lo sucesivo CCF por sus siglas en francés), se ha visto ya en el capítulo II de esta investigación. Baste así referir que desde 1807 Napoleón decidió una estructura centralizada y única de la CCF, que fue reforzada después de que Charles de Gaulle impulsara la llamada “V República de Francia” en 1958 con una nueva Constitución.Los consejeros de la CCF, previo anuncio público de la Comisión Permanente competente de cada Cámara, son nombrados con carácter vitalicio e inamovible en Consejo de Ministros por el presidente de la República (Art. 13)[2], de manera que en Francia, desde 1958, la Corte de cuentas se constituye como una institución que:“Art. 47-2. Asistirá al Parlamento en el control de la acción del Gobierno. Asistirá al Parlamento y al Gobierno en el control de la ejecución de las leyes de Presupuestos y de la aplicación de las leyes de financiación de la seguridad social, así como en la evaluación de las políticas públicas. Por sus informes públicos, contribuirá a la información de los ciudadanos. Las cuentas de las administraciones públicas serán regulares y sinceras. Darán una imagen fiel del resultado de su gestión, su patrimonio y su situación financiera”Como se observa, fue concebida como una institución de control centralizado y de “asistencia” al Parlamento en la acción del gobierno no solo para ejercer la auditoría financiera, patrimonial y presupuestaria de las administraciones públicas, sino destaca que desde 1958 la CCF tiene obligaciones expresas para evaluar las políticas públicas y la gestión del gobierno, en todo su conjunto, a nivel nacional. Esto destaca porque evidencia una visión de avanzada pues, contra lo que se cree respecto a los modelos de Tribunales o Cortes de Cuentas, permite entrever desde entonces elementos que hoy son fundamentales en las auditorías de desempeño, sobre todo, cuando la evaluación de políticas públicas fue instrumentada hasta los setentas en la GAO de EUA y hasta 2012 en México.La Ley de 1982[3] reforzó la estructura de la CCF al crear las Chambres des Comptes dans les Régions, las “Cámaras de Cuentas Regionales” (CCR), con lo cual fortaleció el control centralizado a nivel nacional de la administración pública al acercar su presencia a los gobiernos locales o subnacionales. Las CCR se constituyen como tribunales que operan de forma independiente, pero sin perder de vista que dependen y reportan a la CCF central quien les da servicios y los controla de manera que la fiscalización superior se basa en una misma línea tanto normativa como práctica, incluso en sus regiones de ultramar. Esta descentralización de la operación y el control por información es muy efectiva, ya que las CCR cuentan con una triple competencia, esto es, sobre el juicio de los administradores públicos, la evaluación de la gestión gubernamental y el control financiero, destacando particularmente, que desde los gobiernos locales se prevé la evaluación de los programas y los términos de su aplicación hasta el nivel subnacional (municipal), lo que resulta ser un moderador administrativo muy efectivo.El “Estatuto constitucional de actos de finanzas” (LOLF) clarificó su enfoque en 2001 al agregar al control de las cuentas el mandato expreso para practicar auditorías del desempeño de la gestión pública del Estado. Con ello, además de pronunciarse sobre las cuentas, verificar que los fondos públicos sean utilizados adecuadamente e impartir justicia administrativa, fue obligada a asegurar que los fondos públicos se utilicen en términos de economía, eficiencia y eficacia mediante el control de la gestión gubernamental. El enfoque a la evaluación de las políticas públicas fue fortalecido aún más con la Ley de 2008, cuando se dispuso que fueran practicadas no solo ex post, una vez que ya habían sido implementadas, sino también ex ante, en forma preventiva, a fin de asistir al Parlamento en cuanto a las acciones futuras que pretendía realizar el gobierno.La CCF, congruente con la normativa INTOSAI, cuenta con “Normas Profesionales”[4]. Su normativa interna, “establece las bases para garantizar la eficiencia y la eficacia de la misión institucional y garantizar el ejercicio efectivo de su misión con pleno respeto a sus principios fundacionales: la independencia, la colegialidad y la contradicción”[5]. Tienen una triple finalidad: armonizar los enfoques, aclarar los requisitos y proteger los diversos actores, ya sea un particular, un auditor o un servidor público.
- GestiónEl “Código de los tribunales financieros”, dispone jurídica, técnica y prácticamente las facultades de la CCF para “controlar, evaluar, certificar, asistir o asesorar, juzgar, e informar”[6] al gobierno en todo su conjunto. La función de control o auditora, la ejerce conjuntamente con el “Tribunal disciplinario presupuestario y financiero" (conforme al artículo 111-3 del código de jurisdicciones financieras) quien funge como contralor de “la regularidad de las operaciones de los ingresos y egresos, las cuentas públicas y garantiza el uso adecuado de créditos, fondos y valores gestionados por los servicios del Estado." Las auditorías que practica la CCF, incluyen las mismas tipas que dispone la INTOSAI, pero destacando algunas variantes:
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·
“De regularidad:
que el dinero público se utiliza según la normativa en vigor;
·
De eficiencia y economía (de gestión o
desempeño): que los resultados observados son proporcionales a los medios
implementados; y
·
De eficacia: que los
resultados registrados se ajusten a los objetivos perseguidos”
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Como se aprecia, destaca que las auditorías de desempeño en la CCF no
conciben ni la regularidad, ni la eficacia, esto es, que no son de conformidad
o de cumplimiento, ni buscan que los resultados registrados se ajusten a los
objetivos perseguidos, sino a los medios implementados, lo que contrasta con el
diseño constitucional y operacional que ha prevalecido en México. Sus funciones
según la ley se resumen como sigue:
FUNCIONES BÁSICAS DEL
TRIBUNAL DE CUENTAS DE FRANCIA
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La
función de evaluación, desde un sesgo neutro, busca destacar los aspectos positivos y
criticar los aspectos negativos de una política pública, puede ayudar a
reforzarla o desafiarla antes o después de que ésta haya sido implementada.
La evaluación, implica un trabajo exhaustivo, ya que, desde la ley del 03 de
febrero de 2011, tanto el presidente de la Asamblea Nacional, como el
Presidente del Senado pueden solicitar al Tribunal evaluaciones, contando con
un año después de la solicitud para informar el resultado.
La
función de certificación incluye la certificación de las cuentas del Estado, del sistema
general de seguridad social y las cuentas de ambas cámaras del Parlamento
para garantizar la calidad de las mismas y, por extensión, sobre la situación
financiera, el estado del patrimonio y los riesgos a que están expuestos los
fondos. Destaca, que la certificación
de las cuentas privilegia el control de los fondos que al final son del
pueblo, de Seguridad Social, de Asignaciones Familiares; de la Caja Nacional
del Seguro de Salud para Empleados; y del Seguro de Vejez Nacional de
Empleados.
La función de asistencia o asesoría de la CCF consiste en llevar a cabo
“cualquier investigación” solicitada particularmente por el “Comité de
finanzas de la Asamblea Nacional”, el Comité de Asuntos Sociales del Senado” y
las comisiones responsables de la financiación de seguridad social,
respectivamente. Estos servicios son base para el trabajo parlamentario en
sus debates y audiencias con los dirigentes políticos y administrativos, así
como para propiciar enmiendas legislativas o propuestas de reforma de leyes.
La
función de juez, o jurisdiccional del CCF se limita concretamente a “juzgar las
cuentas de los administradores públicos". Esta actividad, precisamente
en la que algunos han encuadrado a estos modelos de fiscalización superior,
puede conducir a establecer la responsabilidad personal y pecuniaria de los
servidores públicos (responsabilidades administrativas) y es parte de sus
misiones más antiguas.
La
función de informar, finalmente, para cumplir con su misión constitucional de
información a los ciudadanos (artículo 47-2 de la Constitución), la corte
hace pública la mayor parte de su actividad congruente con el artículo 15 de
la declaración de los derechos del hombre y del ciudadano: “la sociedad tiene
el derecho de pedir cuentas a cualquier funcionario público de su
administración”.
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Estas funciones, las asume por medio de las Cámaras de Cuentas
Regionales como un todo unidireccional muy oportuno por descentralizado (más no
separado, descontrolado o desinformado), con un marcado acercamiento a la
operación y un mandamiento constitucional consultivo (de asistencia y asesoría
ex ante y ex post) que permea incluso en ultramar. Particularmente, la
fiscalización superior la ejerce evaluando la economía y la eficiencia de forma
transversal y horizontalmente sobre una actividad o conducta administrativa, un
programa, una política pública, o a una o más entidades en el campo mismo donde
se desarrollan.
El control de la gestión o de desempeño, implica juzgar la
responsabilidad de los tomadores de decisión y gestores públicos, cuando
observa violaciones o errores de gestión (artículo 143-10-1). Dependiendo de la
gravedad de las faltas, en algunos casos pronuncia sanciones; en otros, los
turna al “Tribunal de disciplina presupuestaria y financiera” o al Fiscal
General de Justicia o al Juez judicial en el ámbito civil o penal según
corresponda.
- Organización[7]La “Corte de Cuentas de Francia” y sus siete “Cámaras de Cuentas Regionales y Territoriales”, integran una estructura de organización dirigida por un Presidente, primero entre sus pares los magistrados, quien preside el “Consejo Superior de la Corte” integrado por la “Junta de los titulares de las Cámaras de Cuentas Regionales”, como se desprende de la información dispuesta en su propia página de internet a continuación:ESTRUCURA DE ORGANIZACIÓN DE LA CORTE DE CUENTAS DE FRANCIA
Como se observa, el primer presidente de la Corte comparte con su Procuraduría General (Parquet Général, el Fiscal General de la corte encabezado por el Procureur Général), el primer nivel, la organización y la división del trabajo y las atribuciones entre las siete Cámaras Regionales las cuales, a su vez, se encargan de las Cámaras Territoriales.La oficina del Procurador General, quien tiene bajo su servicio al Ministerio Público o Abogado General (Ministére Public o Avocat Général), tiene una línea funcional compartida con el primer presidente respecto al Secretario General (Secrétariat Général) y el Comité de Información y Programación Pública (Comite du Rapport Public et des Programmes), en cuyo frente está el Ponente General (Rapporteur Général). La Procuraduría General, como titular del Ministerio público, es el guardián de la Ley, los procedimientos y la jurisprudencia inherente a los asuntos administrativos de la nación. El Ministerio público funge tradicionalmente como un intermediario privilegiado entre la corte y las autoridades judiciales del estado. Sus poderosas funciones le permiten movilidad plena para conocer, opinar, concluir y demandar en todas las áreas. También puede abrir un procedimiento de gestión de facto o revisar una sentencia, recurrir en apelación contra sentencias de las cámaras regionales de cuentas y para anular las sentencias de la corte y pedir una segunda auditoría sobre un ente público.Por su parte, el Secretario General se apoya en dos Secretarías Generales Adjuntas (Secrétaires généraux adjoints) designadas de entre los jueces de la Corte, las cuales operan por medio de dos “Direcciones de servicios administrativos y de apoyo al control” (Directions et services administratifs et d¨appui au contróle). Esta estructura da servicio y controla centralmente a las siete Presidencias de Cámaras Regionales en las que se descentraliza la operación, a las cuales ayuda en su gestión y control administrativo.La organización de las Cámaras Regionales, a su vez, se integra por unos cuarenta jueces y ponentes, así como de expertos y asistentes bajo la autoridad de un presidente asistido por un Secretario de Registro. En ellas recae el ejercicio de la auditoría a nivel regional, principalmente por medio de sus oficinas, autoridades locales que operan como instituciones públicas de triple competencia al tener atribuciones de juicio sobre las cuentas públicas; de gestión sobre el examen y control presupuestario; y sobre la evaluación e implementación de los programas y políticas públicas a nivel regional por medio de 18 oficinas[8].Las siete Cámaras Regionales poseen funciones delimitadas y especializadas de acuerdo a los principales sectores de gobierno:CORTE DE CUENTAS DE FRANCIAORGANIZACIÓN FUNCIONAL DE LAS CÁMARAS DE CUENTAS REGIONALES Y TERRITORIALES
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1.
Economía, presupuesto y
finanzas, y certificación de cuentas;
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2.
Defensa, industria,
energía, comercio exterior, comercio artesanal, turismo y excombatientes;
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3.
Educación,
investigación, deporte, cultura y comunicación;
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4.
Servicios del primer ministro,
gobierno interior, potestades constitucionales, ultramar, apelación de
juicios, inmigración, justicia, asuntos extranjeros;
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5.
Empleo, formación
profesional, inclusión, infancia, familia, vivienda, ciudad, ancianos,
discapacitados, trabajo, y asistencia pública;
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6.
Sanidad y seguridad
social, aplicación de las leyes de financiación, establecimientos de salud; y
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7.
Transporte,
equipamiento, urbanismo, agricultura, desarrollo territorial y medio
ambiente.
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Todo ello, de acuerdo con el Informe Público Anual 2015 de la Corte (le
Rapport Public Annuel), por medio de un presupuesto en 2014 que ascendió a
€ 206 millones de euros ($ 3,683.3 millones de pesos, si 1.0 euro=17.8 pesos mx
al 05-08-2015), para una plantilla de personal de 1,775 plazas, de las cuales
725 corresponden a las oficinas centrales de la Corte y 1,050 distribuidas
entre las Cámaras Regionales y Territoriales de Cuentas. De las 1775 plazas,
1,126, el 63.4%, corresponden al personal sustantivo enfocado directamente a
las funciones de auditoría y control.
Estos 1,126 puestos sustantivos, se integran por los Magistrados (552),
los Relatores (81), los Expertos de Certificación (56) y sus respectivos
Asistentes (437), quienes forman la fuerza efectiva de control y jurisdiccional
de la Corte.
Finalmente, a manera de ilustración, se resume un caso práctico de
auditoría de gestión realizado por la CCF:
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SÍNTESIS
DE UN CASO PRÁCTICO DE UNA AUDITORÍA DE DESEMPEÑO REALIZADA POR LA CCF
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Una auditoría de gestión (desempeño) se realizó en 2014 sobre la
Comunidad Mediterránea de Béziers.
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Una fuerte inversión de recursos públicos fue
realizada con el objetivo de mejorar el atractivo de un territorio en grandes
dificultades socioeconómicas. La obra se ha financiado en gran parte con
deuda pública (por más de € 108 millones de euros comprometidos que
representa un año del producto de la gestión de la Ciudad y € 41 millones de
euros de deuda bancaria garantizada por las autoridades locales).
El balance contable arrojó compromisos
bancarios de la Ciudad que representaban, en un contexto marcado por las
dificultades operacionales y de comercialización de las parcelas
desarrolladas, un riesgo financiero evaluado por más de € 24 millones de
euros a finales de 2012, sólo por los pagos adelantados en efectivo. Dado el
alto nivel de los impuestos (el coeficiente de la movilización de impuestos
era de 1.45) y el débil potencial financiero (aún por debajo de la media de
las comunidades en ese estrato), los márgenes de maniobra de los ingresos de
la ciudad de Béziers son ahora restringidos.
Las observaciones en materia de
gestión de personal identificaron que ello ha representado a la Ciudad gastos
de personal que ascienden a € 96 millones de euros, que representan el 60%
del gasto total de 2013 por un tiempo de trabajo anual inferior a la referencia.
Los compromisos de seguridad por pensiones y seguros de personal hacen
ilusorio, en el corto plazo, la obtención de economías de operación
significativas que puedan compensar las debilidades de los márgenes de
maniobra en materia de ingresos. La aplicación de las garantías previstas por
las comunidades del municipio de Béziers, entrañaran inevitablemente
problemas de solvencia difíciles de resolver a corto plazo[9].
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[1]La actual Constitución de Francia (V república 1958), la define como una
República semipresidencial. Se extiende en un territorio de 657.4 miles de km²
con 66.3 millones de habitantes. Se divide administrativamente en 27 regiones,
22 metropolitanas y 5 de ultramar (Guadalupe, Guayana Francesa, Martinica,
Mayotte y Reunión), que integran 101 departamentos, los que a su vez se dividen
en distritos, cantones y municipios (o comunas). El Presidente, el Jefe de
Estado, designa al Primer ministro y al Consejo de Ministros a propuesta de
éste. El Legislativo, se integra por la Asamblea Nacional y la Cámara de Senadores.
[2] La propia constitución advierte que: “el poder de nombramiento del Presidente de la República se ejercerá
previo anuncio público de la Comisión Permanente competente de cada Cámara”.
[3] Véase ley con todas sus reformas hasta la del 08 de enero de 2015 en Loi du 28 octobre 2008 relative à la Cour des comptes et aux chambres
régionales des comptes, http://www.legifrance.gouv.fr/20150801
[4] Disponibles en http://www.ccomptes.fr/Nos-activites/Normes-et-deontologie
05-08-2015
[5] El principio de contradicción, según el cual el Tribunal encargado de
instruir el caso y dictar sentencia no ocupa ninguna postura en el litigio,
limitándose a juzgar de manera imparcial.
[6] Más detalles en http://www.ccomptes.fr/Nos-activites/Cour-des-comptes/Nos-missions#c (04-08-2015)
[7] Con base en http://www.ccomptes.fr/Nos-activites/Cour-des-comptes/Notre-organisation
20-11-2015
[8] Distribuidas en Alsace; Aquitaine, Poitou-Charentes; Auvergne, Rhône-Alpes;
Basse-Normandie, Haute-Normandie; Bourgogne, Franche-Comté; Bretagne; Centre,
Limousin; Champagne-Ardenne, Lorraine; Corse; Guadeloupe-Guyane-Martinique;
Île-de-France; La Réunion; Languedoc-Roussillon; Mayotte; Midi-Pyrénées; Nord - Pas-de-Calais,
Picardie; Pays de la Loire; Provence-Alpes-Cote-d-Azur.
[9] Para detalles véase Informe de Gestión del Tribunal de Cuentas 2014, Deux exemples d’entités contrôlées par les
chambres régionales ou territoriales des comptes: p.50 en
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