miércoles, 21 de febrero de 2018

La gestión de la auditoría superior en el Reino Unido


La gestión de la auditoría superior en el Reino Unido [1]

  1. Constitución
    La “Oficina Nacional de Auditoría” (NAO, The National Audit Office), tiene sus antecedentes en el “Auditor del Ministerio de Hacienda” (Auditor of the Exchequer) desde 1314. Dado que en el Reino Unido no existe una constitución escrita, la NAO tiene su fundamento legal en la “Ley sobre Auditoría Nacional de 1983” con la que se reemplazó el antiguo esquema de contraloría sustentado en la “Ley del Tesorero y Departamentos de Auditoría de 1921”[2].
    En la Ley de Auditoría de 1983, su norma fundamental, se constituye a la vez la “Comisión de Cuentas Públicas” con la responsabilidad de examinar y considerar los informes de la NAO y fungir como enlace de ésta reportando al Parlamento, un símil de la CVASF. Se define a la NAO como “un órgano independiente que promueve la economía, eficiencia y efectividad del uso de los recursos públicos del gobierno central”; y se establece que dicha oficina será encabezada por un “Contralor y Auditor General” (C&AG), cargos que recaen en la misma persona. El C&AG es un oficial nombrado por la Reina bajo un procedimiento a cargo de la Cámara de los Comunes. Él y su personal tienen libre acceso y derecho a disponer de todo tipo de información del gobierno y son totalmente independientes del gobierno, con facultades, desde 1983, para practicar auditorías de gestión (value for money), valor-precio, costo-beneficio o inversión-rendimiento.[3]
    Conforme la “Ley de responsabilidad presupuestaria y de auditoría nacional de 2011”, la NAO se integra como una Junta corporativa dirigida por un Consejo colegiado que se encarga de establecer la dirección estratégica de la NAO y del apoyo al C&AG, quien sigue siendo un funcionario de la Cámara de los Comunes independiente, pero ahora, con un periodo fijo de diez años en lugar de un mandato ilimitado. La reforma más reciente en la “Ley de auditoría local y rendición de cuentas” de 2014, se centró en la incorporación al trabajo del auditor el análisis de costo-beneficio, o análisis de valor-precio de las organizaciones, políticas y programas gubernamentales para el Reino Unido, incluyendo a los gobiernos autónomos del País de Gales, de Escocia e Irlanda del Norte, respectivamente.
    El órgano de control de la NAO es la Comisión de Cuenta Pública (PAC), la cual es presidida tradicionalmente por un miembro del partido opositor al Gobierno (como se ha vuelto usual en México) y se integra por los líderes de la Cámara de los Comunes más seis de sus miembros. La Comisión de Cuenta Pública y la Cámara de los Comunes revisan, por medio de un auditor externo, lo mismo que la NAO practica hacia el exterior, el costo-beneficio, valor –precio o inversión-rendimiento de su trabajo, el desempeño de las finanzas, el plan y la estrategia de la NAO, para aprobar la asignación de requerimientos y proyecciones presupuestales, así como la designación de los auditores externos que apoyarán sus tareas.
  2. Gestión
    La NAO no tiene facultad judicial o intervención alguna para sancionar por faltas reportadas en sus resultados. Ello corresponde a los tribunales en el orden administrativo y punitivo según corresponda. Sin embargo, funge como una organización con plena independencia técnica y de gestión, así como para decidir su organización y proponer su presupuesto bajo los principios de integridad, cooperación, excelencia profesional y valor del capital humano. Está centrada en ayudar al parlamento en el escrutinio de las cuentas federales, la evaluación del costo beneficio de instituciones, políticas y programas gubernamentales, para mejorar el desempeño de la administración pública impulsando y poniendo en práctica altos estándares en las organizaciones del gobierno.
    La facultad de Contraloría es un distingo especial de la NAO. Se ejerce por un pequeño equipo auditor (enfocado y asignado permanentemente al Ministerio de Hacienda), cuyo trabajo se centra en registrar todas las transacciones financieras, a y desde los fondos de préstamos nacionales. La función de contraloría tiene como propósito asegurar que todos los ingresos y compromisos en el consolidado de la cuenta corriente del gobierno sean debidamente pagados, conforme la ley. Ningún dinero de esos fondos es operado sin la aprobación previa, cada día bancario, de la C&AG. Las solicitudes de pagos del fondo incluyen no solo al gobierno sino también a la reina (a través de la lista civil), los sueldos judiciales, sueldos de diputados y la Comisión Europea entre otros. El trabajo de ese grupo auditor es el único dentro de la NAO que examina transacciones financieras ex ante, algo infrecuente en la fiscalización superior de las cuentas que normalmente se efectúa ex post.
    Sus hallazgos son la base para que el Parlamento presione a las autoridades implicadas de gobierno para rectificar o acatar las recomendaciones y, en su caso, reorientar las políticas y programas públicos contenidos, mediante el presupuesto. El C&AG decide sí, cuándo, cómo y cuántas evaluaciones de costo beneficio (value for money) se llevan a cabo; sí y cómo se reportan los resultados de estos exámenes al Parlamento; y si ejerce sus derechos de acceso a cualquier documentos y persona que depende de, o ejerza recursos públicos, para buscar información adicional y explicaciones cuando sea necesario. Pese que, para salvaguardar su independencia, objetividad y estar libre de influencias, la ley establece claramente que está impedida para cuestionar las decisiones políticas, ello no impide que puede examinar cómo la política ha sido diseñada e implementada y si está cumpliendo con los propósitos buscados.
    Su perspectiva de la auditoría es “aprovechar la experiencia que brinda estar dentro del campo de operación de toda la gestión pública para generar conocimiento y aumentar su influencia para ayudar al gobierno central a mejorar los servicios públicos y optimizar su rendimiento” bajo dos objetivos principales: salvaguardar los intereses de los contribuyentes difundiendo cómo utilizan el dinero público los ministerios y otros organismos gubernamentales; y a través de evaluaciones de costo beneficio para determinar que las instituciones, políticas y programas se gestionen de forma económica, eficiente y efectiva.
    A partir de 2009, cuando fue retirado el anterior C&AG tras un largo periodo de servicio y comenzó funciones el actual, la NAO experimentó un notable cambio de dirección y estrategia[4]. Desde entonces, se ha planteado como objetivo “practicar lo que predica” manteniendo altos estándares de gobierno en su organización, operaciones y toma de decisiones. Así, se definió un Plan Estratégico que hoy continúa en marcha con el programa 2015-2018 bajo dos líneas rectoras: “mejorar los servicios públicos y hacerlo en un marco de austeridad y productividad”[5].
     Para promover tal transformación, ha asumido la responsabilidad de medir primero su propio desempeño buscando responder cómo la NAO se está direccionado hacia los retos del sector público; si son sus recomendaciones aceptadas y puestas en práctica; si la retroalimentación de sus auditados-relacionados-clientes-usuarios (stakeholders) muestra que su trabajo les aporta valor agregado; si es su trabajo útil al parlamento y a sus usuarios-relacionados; y si su trabajo genera ahorros para el erario. De ahí que busca alcanzar cuatro objetivos estratégicos:
    OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DE LA NAO

a) Desarrollar y aplicar conocimiento con un enfoque estratégico;
b) Integrar/garantizar rendición de cuentas y mejora de los servicios públicos;
c) Incrementar su influencia mediante la investigación; y
d) Elevar el nivel de desempeño del gobierno mediante la práctica de auditorías.

 

Es así, que está direccionando sus desafíos hacia factores de desempeño clave del gobierno; a maximizar la influencia de todo su trabajo; a identificar las áreas donde está en riesgo el dinero público; a establecer una nueva relación con el gobierno; y trabajar en un ambiente de colaboración y eficiencia. Cabe destacar que su gestión no solo se orienta a la revisión de programas sino a instituciones completas en “cinco dimensiones de organismos auditados” en los que se incluyen: Departamentos (Ministerios de Salud, de Defensa…); Agencias (Dirección General de Carreteras; Ambiente, Comisión de Competencia…); Organizaciones sociales de Caridad (British Council, V & A…); Empresas (la Escuela de Alimentos Trust, Palacios Reales Históricos, Enterprises Ltd …).

Es tal la influencia que está logrando imbuir actualmente, bajo el principio de “una gobernanza eficaz es vital para el éxito de una organización”, que con su trabajo “contralor” certificó, durante el periodo 2013-14, 427 cuentas asegurando más de £ 1 billón de libras por ingresos y gasto público en 355 organizaciones. Por su parte, en su trabajo “auditor” reportó ahorros y otros aumentos de eficiencia estimados en £ 1.15 miles de millones de libras en 2013-2014 (28,773 millones de pesos cuando 1 Libra = 25.02 al 23-11-2015), con base a 86% de las recomendaciones de la PAC que fueron aceptadas por el 67% de los entes públicos que estuvieron de acuerdo en “mejorar su enfoque de control y dirección financiera”. 

La NAO estima que su trabajo hizo que el Departamento de Trabajo y Pensiones fuera capaz de reducir la pérdida para el contribuyente por 133.3 millones de libras desde 2010-11, debido en parte a sus recomendaciones. Esos resultados fueron publicados en 66 estudios (auditorías) sobre la relación calidad-precio de la gestión pública en una amplia gama de actividades gubernamentales nacionales y 4 estudios adicionales que se centraron en los servicios locales, lo cual derivó en 60 audiencias del Comité de Cuentas Públicas celebradas sobre cómo los fondos públicos se utilizan con base al trabajo de la NAO.

 

  1. Organización
     
    Como se observó antes, la autoridad de la NAO ya no es unipersonal, sino dirigida ahora por una “Junta Corporativa”, un órgano colegiado integrado por cinco miembros “no ejecutivos” sino “consultivos” (un Presidente de la Junta, un Secretario, un Presidente del Comité de Auditoría, un Presidente del Comité de Nombramientos y Remuneraciones, y un Asesor) que apoya a una “Junta Ejecutiva” integrada por cuatro miembros, donde el C&AG funge como Director ejecutivo, apoyado por un Director de Operaciones como se muestra a continuación:
     
     
    OFICINA NACIONAL DE AUDITORÍA DEL REINO UNIDO
    ESTRUCTURA DE ORGANIZACIÓN GENERAL

Estructura de Organización del máximo nivel de Dirección de la NAO
Servicios de Apoyo Corporativo

Elaboración propia con base a NAO-transparancy-organograms_13-11-14 en www.nao.gov

 

Como se observa, la Junta Corporativa funciona como un Consejo Consultivo que se encarga de establecer la gobernanza estratégica de la NAO y del apoyo al C&AG, quien a su vez se apoya de un Director de Operaciones, que funge como un Vice o adjunto, para juntos dirigir la NAO por medio de un grupo de “cinco Líderes Ejecutivos” entre los que se dividen las funciones sustantivas: las relaciones con el Parlamento, la Comunicación Social, y las Relaciones internas y externas; los Asuntos Económicos; los Servicios Locales; los Servicios Nacionales; y la Tecnología y la Innovación.

Adicionalmente, existe un grupo de “Servicios Corporativos”, los cuales integran las funciones que son típicas de apoyo a toda la organización, en este caso, “Compromiso y Cambio, Relaciones Externas; Contraloría Financiera, Recursos Humanos; Auditoría Interna; Relaciones con el Parlamento y Calidad y Práctica. Este primer bloque organizativo, brinda soporte a las funciones técnicas inherentes a las “Responsabilidades de Control Externo”, las funciones sustantivas, mismas que se organizan en 23 unidades auditoras que cubren todos los sectores funcionales del gobierno, como se muestra a continuación:

 

OFICINA NACIONAL DE AUDITORÍA DEL REINO UNIDO

ORGANIZACIÓN DE LAS UNIDADES RESPONSABLES DEL CONTROL EXTERNO

·         Parlamento
 
·         Negocios, Innovación y Habilidades (Incluye auditoría a empresas)
 
·         Transporte
 
 
 
 
 
·         Ministerio del Tesoro y Cuentas del Gobierno
 
·         Comunidades y Gobierno Local
 
·         Trabajo y Pensiones
 
 
 
 
 
·         Oficina del Gabinete (Incluye Investigaciones)
 
·         Organismos Locales y Estudios Transversales
 
·         Salud
 
 
 
 
 
·         Comercio
 
·         Código y Procedimientos de Auditorías Locales
 
·         Ministerio de Relaciones Exteriores
 
 
 
 
 
·         Regulación y Protección al Consumidor
 
·         Cultura, Medios y Deporte
 
·         Ministerio de Ingresos y Aduanas
 
 
 
 
 
·         Proyectos y Programas
 
·         Educación
 
·         Ministerio de Justicia
 
 
 
 
 
·         Finanzas Corporativas
 
·         Energía y Cambio Climático
 
·         Ministerio de Defensa
 
 
 
 
 
·         Internacional
 
·         Recursos Naturales, Alimentación y Asuntos Rurales (incluye auditoría a empresas)
 
 


 

Esta estructura, señalan, ayuda a mejorar el desempeño y la prestación de servicios de los administradores del sector público a nivel nacional y local, para lo cual cuenta con tres oficinas filiales ubicadas en Cardiff, Newcastle y Blackpool, sin incluir a los gobiernos autónomos del País de Gales, de Escocia e Irlanda del Norte que cuentan con sus propios órganos de fiscalización, respectivamente.

Como se aprecia, la estrategia estructural de la NAO es utilizar los conocimientos que obtiene como auditor externo del gobierno para ayudar a mejorar los servicios públicos. Se organiza en grupos especializados en sectores funcionales con un tema estratégico común que se basa en operaciones enfocadas a segmentos masivos del gobierno; en influir y regular; tener presencia local cercana a través de sus redes; prestar servicios a los auditados aprovechando la experiencia de los usuarios; un centro estratégico eficaz; y la entrega de grandes proyectos a largo plazo.

Su enfoque a la investigación le permite compartir conocimiento y experiencia en el desarrollo de temas estratégicos específicos y centrarse en los asuntos que representan problemas o responden a las preocupaciones planteadas por el Parlamento y el público.

De acuerdo con su reporte más reciente[6], la mayor parte de su plantilla de personal son expertos contables y administradores y más del 60% son reclutados (alumnos) de los principales institutos con formación en la economía, estadísticas y tecnología de la información de alto potencial, a fin de prepararlos para futuras posiciones de liderazgo. Destaca que para el desarrollo del personal se apoya en un “programa de adscripciones a los organismos gubernamentales y otras organizaciones”, cuidando a su regreso evitar conflictos de intereses, lo que proporciona una experiencia específica en el campo mismo de la operación, por ejemplo, las presiones de la prestación de servicios o diferentes enfoques de la evaluación del desempeño. Esto es valioso pues les dota de una visión precisa sobre la forma en que el gobierno trabaja y le ayuda a formular recomendaciones útiles y prácticas en los informes de resultados.

La NAO en el ejercicio 2014-2015, reportó un presupuesto ejercido anual de 59.5 millones de libras (1, 488,7 millones de pesos cuando 1 libra = 25.02 pesos el 23-11-2015) y una plantilla de personal de 822 puestos. Coherente con su función, la NAO en su más reciente informe reportó que logró una reducción de 74.1 millones de libras a 59.5 millones de libras lo que representó una reducción del 22 % de su costo estructural en términos reales de 2010 al 2015, mientras que, en contraste, superó su cobertura y expectativas en más del 80 por ciento de sus recursos en la actividad de primera línea[7].

Dentro de su información pública disponible, fue posible encontrar informes de auditoría específicos, entre los cuales se resume el que se destaca a continuación:

 

CASO PRÁCTICO DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA NAO DEL REINO UNIDO
  “COSTO DE PERSONAL DEL GOBIERNO CENTRAL, JUNIO 2015[8]
Un caso práctico reciente, entre varios, que evidencia el trabajo de la evaluación del “valor del dinero” en la gestión gubernamental se puede revisar en un reporte del C&AG relacionado con los “gastos de personal del gobierno central”, que se derivó a partir de un informe en el que informaba que “los departamentos gubernamentales habían hecho reducciones significativas en su personal, particularmente en el nivel de staff y en sueldos desde 2010”.
 
Efectivamente el número de funcionarios bajó en un 18%, de 492.000 en marzo de 2010 a 405.000 en diciembre de 2014. Mientras que el servicio civil anualizado costaba en sueldos £ 11.13 miles de millones de libras en 2010, a marzo de 2014 se redujo en un 18% (£ 2.49 miles de millones) en términos reales.
 
Sin embargo, el reporte de la NAO ha evidenciado que tal reducción no está sustentada en una suficiente planificación que asegure que, en el largo plazo, las reducciones ya hechas, y cualquiera que se haga en el futuro, sean sostenibles y no dañen la prestación de servicios públicos. En lo general se trata de reducciones de plazas que se realizan por decreto de forma indiscriminada y minimizando el reclutamiento desde el nivel central, una opción más barata a corto plazo (que absorber el costo de un estudio organizacional debidamente racionalizado), que ha dado por resultado desproporciones en la composición jerárquica y en la calificación del personal, sin atender las implicaciones que ello significa para que los departamentos cumplan con tales desafíos cuando existe escasez de talento y habilidades vitales para el futuro, lo que no solo aumenta el riesgo sino repercute en la calidad de los servicios.

 


[1] El Reino Unido cuenta una población de 63.6 millones de habitantes y 243.6 miles de Km2. Es un Estado unitario comprendido por cuatro naciones constitutivas: Escocia, Gales, Inglaterra e Irlanda del Norte. Tiene un gobierno parlamentario de dos cámaras: la Cámara de los Comunes (elegida por el pueblo) y la Cámara de los Lores. Cualquier ley aprobada por el parlamento requiere el consentimiento real para convertirse en ley. El puesto del jefe de gobierno del Reino Unido, el primer ministro, lo ocupa el miembro del parlamento que obtiene la mayoría de votos en la Cámara de los Comunes. El primer ministro y el gabinete son nombrados por el monarca para formar el "Gobierno de Su Majestad", aunque el primer ministro elige al Consejo de Ministros, y por convención, el monarca respeta su elección. El poder ejecutivo es ejercido por el primer ministro y el gabinete, quienes hacen su juramento delante del rey, para formar parte del Consejo Privado. Además cuenta con 14 Territorios británicos de ultramar y 3 Dependencias de la Corona británica.
[2] La NAO no cuenta con reglamentos específicos que la regulen. Se fundamenta en seis leyes: National Audit Act 1983, Government Resources and Accounts Act 2000, Exchequer and Audit Departments Acts de 1957, 1921 y 1866, la Companies Act 2006; la Ley de responsabilidad presupuestaria y de auditoría nacional Act 2011;y la  Ley de auditoría local y rendición de cuentas Act 2014 www.nao.gov.uk
[3] Sobre nombramiento, gestión y operaciones, véase An introductión to the National Audit Office, disponible el 23-11-2015 en https://www.nao.org.uk/about-us/wp-content/uploads/sites/12/2013/02/Introduction-National-Audit-Office.pdf
[4] Sir Amyas Morse KCB fue nombrado en junio de 2009, y conduce la NAO desde entonces.
[5] Véase el detalle en NAO-Strategy-2015-16 to 2017-18: an infografhic en www.nao.org
[8] Véase reporte completo, disponible el 23-11-2015 en 
Publicado por en

No hay comentarios:

Publicar un comentario

Suscribirse a: Enviar comentarios (Atom)