La auditoría gubernamental en el orden internacional
actual
La experiencia de la II guerra mundial impulsó
las primeras alianzas entre países y sentó las bases para la creación del
“Estado Internacional”, la sociedad que predijera M. Parker Follet a principios
del siglo XX y que se erigiera tiempo después como la Organización de las
Naciones Unidas (UN: 1945). En ese entorno, las irregularidades y oportunidades
que son consecuentes de conflictos y desastres propiciaron que algunos
organismos de control gubernamental, previendo la necesidad de hacer algo
contra los abusos y la corrupción en forma coordinada, en 1953 impulsaran desde
el seno de la ONU la creación de la Organization of Supreme Audit
Institutions, la Organización Internacional de Instituciones Superiores de
Auditoría (INTOSAI), o también, de Entidades de Fiscalización Superior[1]
(SAI).
Hoy, tras 62 años de que se emitieran sus
primeros acuerdos, la INTOSAI busca erigirse como una organización
internacional modelo, no sólo por su compromiso de compartir información y experiencias
en torno a la fiscalización, coordinar políticas y estrategias de
avanzada sobre la materia y fortalecer la capacidad técnica de las SAI del
mundo, sino porque busca calidad y excelencia en su práctica administrativa
interna y congruencia como instrumento de impulso a “un buen gobierno” entre
los países miembros. Desde entonces, la
INTOSAI, de acuerdo con su lema “experientia mutua omnibus prodest”, “la experiencia mutua beneficia a todos”, las ha reunido
sistemáticamente hasta llegar a construir un valioso bagaje de orientación
política, técnica y normativa de un gran contenido que lo hace insoslayable en
todo estudio que se proponga el control, la auditoría, la evaluación, la
transparencia, la rendición y fiscalización de cuentas gubernamental.
Bajo esa perspectiva, se trata de comprender
cómo se gestiona actualmente y hacia dónde se orienta la fiscalización superior
al desempeño gubernamental en el mundo. Por ello, es imprescindible conocer la
arquitectura de la INTOSAI, el sistema donde confluyen el conjunto de
instituciones, mecanismos, instrumentos y procedimientos normativos disponibles
que se coordinan y refuerzan para trabajar juntos en pro de la transparencia,
la rendición y la fiscalización de cuentas, no solo como fundamentos de la
lucha contra la corrupción, sino como detonantes de una gobernanza pública más
democrática y productiva.
El Sistema internacional de Instituciones Superiores de Auditoría
La INTOSAI es el centro del sistema
internacional de auditoría. Se concibe a sí misma como
“un organismo no gubernamental autónomo, independiente y apolítico, con un
estatus especial en el Consejo Económico y Social de las UN”, que ha proporcionado un marco institucional para
que las SAI mejoren su nivel y capacidades profesionales. Sus principales
declaraciones, se realizaron en las conferencias de Lima donde se aprobaron los
Principios Básicos del Control Financiero en 1977 y, de México, sobre la
independencia de las SAI. La independencia de las SAI, por cierto, es
quizá la aspiración que más preocupa y ocupa a sus miembros, pues la
imparcialidad, objetividad y plena autonomía de su función respecto a los
poderes públicos, implica los mayores desafíos de la INTOSAI aun en muchos
países.
Ambos documentos, considerados clave, definen
metodológicamente lo que se entiende por SAI verdaderamente profesionales e
independientes, ya que ponen de relieve “la seguridad jurídica, la
transparencia, el manejo de la información, los mecanismos de seguimiento y
disponibilidad de recursos, una actitud comprometida de servicio, una conducta
ética intachable, habilidades y capacidades técnicas suficientes e instrumentos
administrativos y legales apropiados”. Ambas, junto con los valores institucionales:
“independencia, integridad, profesionalismo, credibilidad, inclusión,
cooperación e innovación”, son el imperativo que deben seguir las SAI en sus
respectivos países.
La INTOSAI, es dirigida por un Comité Directivo integrado por 18 miembros con el
objeto de garantizar una representación equilibrada de todos los países (la ASF
de México la presidió durante 2007-2010). Sesiona en
asambleas plenarias en un Congreso cada tres años (INCOSAI), donde se reúnen todos los miembros para intercambiar
experiencias y revisar, formular y dar seguimiento a sus acuerdos y objetivos
estratégicos, así como para elegir como presidente al
titular de la SAI que actuó como anfitriona. Conforme a sus Estatutos, el Auditor General de Austria
funge invariablemente como Secretario General, por lo que la sede se encuentra
en Viena. Además de “asegurar el logro de los objetivos estratégicos de la
INTOSAI”, las principales tareas de la Secretaría General consisten en actuar
como nexo entre miembros y contrapartes externas, contribuyendo a la
responsabilidad, transparencia y calidad del trabajo y realzar el papel de las SAI
como instituciones independientes, competentes y eficientes.
La SAI de Noruega asumió en el 2001 la
presidencia de la “Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI” (IDI), mientras que
la General Accountability Office (GAO), la Oficina para la Rendición de Cuentas
del Gobierno de los Estados Unidos de América (USA) se encarga de la International
Journal of Government Auditing, Revista Internacional de Auditoría
Gubernamental. La INTOSAI opera como una estructura global en la que se
integran los organismos de control/auditoría externa gubernamentales de casi
todo el mundo. En su seno, por medio de sus comités y grupos de trabajo, se
propicia el marco de desarrollo y el intercambio de conocimientos para
optimizar la auditoría gubernamental, fortalecer las capacidades profesionales
y el influjo de sus miembros en sus respectivas naciones.
Actualmente, participan
las SAI de 192 países miembros de las UN[2]
organizadas en siete grupos regionales: la Organización de SAI de Latinoamericana y del Caribe (OLACSAI: 1965); Organización de SAI de África (AFROSAI: 1976), Organización
Árabe de SAI (ARABOSAI: 1976), Organización de SAI
de Asia (ASOSAI: 1978), Asociación de SAI
del Pacífico (PASAI: 1987), Organización de SAI
del Caribe CAROSAI: 1988) y la Organización de SAI
de Europa (EUROSAI: 1990).
Participan también, el supranacional Tribunal de Cuentas Europeo (TCE);
cinco miembros asociados: la Association des Institutions Supérieures de
Contrôle Ayant en Commun l'usage du Français (AISCCUF), el Banco Mundial (BM), la Organización de las SAI de la Comunidad de
Países de Lengua Portuguesa (OISC/CPLP), The Institute of Internal Auditors (IIA) y el Tribunal de Cuentas de la Unión Económica y
Monetaria de África Occidental (UEMOA); así como otras organizaciones asociadas como la Unión Interparlamentaria
(IPU), la Federación Internacional de Contadores (IFAC) y la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD). Todos ellos juntos,
funcionan como un sistema internacional de cooperación específica y
especializada que técnicamente abarca los principales modelos de fiscalización
gubernamental y los principales tipos
de auditoría dotando de un valioso
bagaje normativo, de experiencia y conocimiento a las SAI en los cinco
continentes del mundo, lo que, sin duda, las ha fortalecido.
Las SAI gozan hoy de una
posición única que las ha erigido como el principal brazo ejecutor de las UN
para impulsar no solo las mejores prácticas de administración pública que en
materia de rendición y fiscalización superior de cuentas les corresponde, sino
además para trabajar en pro de Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) que han supuesto
un hito en el desarrollo global desde su concepción en el año 2000 y que recientemente
se han convertido en los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Sin duda, reconociendo
que para cumplir los nobles y ambiciosos propósitos de los programas para el
desarrollo mundial, se tendrá que ir mucho más allá del 2015.
Políticas públicas y estrategias de auditoría
superior contemporáneas
Las entidades de fiscalización, del control
externo e interno en el mundo, necesitan no sólo ser congruentes y coherentes
con los principios de transparencia, rendición de cuentas e integridad que
técnicamente promueven, sino ser y servir con el ejemplo y el acompañamiento en
sus prácticas auditoras, a fin de impulsar una gestión pública productiva y al
mismo tiempo ser más reconocidas, aceptadas y obtener la confianza y
credibilidad que su función necesita.
Ese es, en un sentido amplio, el criterio rector que mueve las
estrategias no solo de la INTOSAI sino de muchas SAI del mundo. Más aún, las
entidades fiscalizadoras al ser ellas mismas agencias del Estado y fungir como
entidades de control para la optimización de los recursos públicos, están no solo
sujetas por la Ley igual que los entes que auditan, sino socialmente más
obligadas por su carácter y naturaleza funcional.
En los últimos 20 años, los acuerdos de las
asambleas plenarias de la INTOSAI (1995-2015) se han orientado principalmente a
impulsar reformas para fortalecer la independencia o autonomía técnica y la
imparcialidad de sus integrantes; la difusión de sus resultados y acciones, la
promoción de la transparencia y la rendición de cuentas; el combate a la
corrupción y un mayor acercamiento con la sociedad al promover la recepción y
trámite de quejas, denuncias y recomendaciones de la ciudadanía. En cuanto a
las prácticas operativas de las SAI, se ha insistido en ampliar el enfoque de
la auditoría de cumplimiento financiero tradicional, para abarcar además las
auditorías de gestión o de desempeño. En el XVIII International
Congress of Supreme Audit Institutions (INCOSAI) de Budapest, la INTOSAI formalizó
su primer “Plan Estratégico 2005-2010”, el cual básicamente proponía
“tres metas relativas a la misión y una meta organizacional” para orientar sus
operaciones.
El Informe de la INTOSAI sobre el Plan
Estratégico 2005-2010[3],
describe los resultados relativos a la implementación del primer plan
estratégico y el detalle de su estructura organizacional. Durante ese periodo,
la INTOSAI celebró acuerdos con diversas organizaciones para mejorar el
desarrollo de capacidades de las SAI[4] a fin
de aumentar su eficacia como instrumentos de rendición de cuentas,
transparencia, buena gobernanza y lucha contra la corrupción en sus respectivos
países. Se buscaba, y se continúa insistiendo, que las SAI sean cada vez más
independientes, protegerlas contra cualquier forma de influencia externa, que
sus métodos de auditoría estén basados en conocimientos técnicos y científicos,
que los auditores tengan las calificaciones profesionales e integridad moral
necesarias y que los resultados de auditoría sean imparciales, confiables y
objetivos.
Durante ese período destacó la adopción de la Declaración
de México sobre la Independencia de las SAI, el establecimiento de las
“Normas Internacionales de auditoría, la Guía de la INTOSAI para la Buena
Gobernanza (INTOSAI GOV), la “Guía para la Creación de Capacidades en las SAI”
y el “Directorio de Proyectos de Creación de Capacidades”, entre otros. El trabajo de Desarrollo de capacidades de la INTOSAI,
supervisado por un Comité de Creación de Capacidades[5],
incluyó la elaboración y divulgación de las guías de prácticas óptimas para las
SAI[6],
la implementación de las “Normas Profesionales para las Entidades de
Fiscalización Superiores” y el mantenimiento de una base de datos de proyectos
de desarrollo de capacidad[7].
Además, la INTOSAI ha creado la Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI
(IDI), cuyo objetivo es mejorar la capacidad institucional de las SAI en los
países en desarrollo, mediante programas de colaboración sostenible basada en
las necesidades. La IDI trabaja sobre una base multilateral en cada una de las
regiones de la INTOSAI y de forma transregional, con el fin de entregar
programas de desarrollo efectivos[8].
Más recientemente, los socios para el desarrollo y la INTOSAI suscribieron un
memorando de entendimiento para coordinar y supervisar un aumento en el apoyo a
las SAI. Fue elaborado un inventario global de las necesidades de desarrollo y
de las brechas de financiamiento identificadas como claves para el apoyo futuro
a las SAI de los países socios. En el seno del
XIX Congreso INCOSAI celebrado en 2009 el entonces presidente del Tribunal de
Cuentas de Austria y Secretario General de la INTOSAI declaró que “la meta
mayor consiste en “fomentar y garantizar a largo plazo la independencia y
profesionalidad de la auditoria gubernamental[9]”.
Con ello, se puso en marcha el segundo Plan
Estratégico 2011-2016 de la INTOSAI, adoptado en el seno de su XX Congreso
INCOSAI en Sudáfrica en 2010. Este plan, señala que la principal tarea de las
entidades fiscalizadoras superiores (SAI) es “examinar si los fondos públicos
se gastan de manera económica y eficiente, cumpliendo con las normas y
reglamentos existentes”, cómo se resume a
continuación:
PLAN
ESTRATÉGICO DE LA INTOSAI 2011-2016
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Visión
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Metas Estratégicas
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“Promover el buen gobierno, habilitando a las SAI para que ayuden a sus
respectivas Administraciones a mejorar el rendimiento, perfeccionar la
transparencia, garantizar la obligación de rendir cuentas, mantener la
credibilidad, luchar contra la corrupción, promover la confianza pública, y
fomentar el uso de los recursos públicos en beneficio de sus pueblos”.
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1.- Normas profesionales:
Promover SAI fuertes,
independientes y multidisciplinarias, y alentar la buena gobernanza,
(1) Proporcionando y
manteniendo normas internacionales para las entidades fiscalizadoras
superiores (ISSAI), y
(2) Contribuyendo al
desarrollo y adopción de normas profesionales apropiadas y eficaces.
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2.- Creación de capacidades Institucionales:
Crear competencias y capacidades profesionales en
las SAI mediante la formación, la asistencia técnica, el compartir
información y otras actividades de creación de capacidades.
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3.- Compartir
conocimientos/servicios de conocimiento:
Alentar la cooperación, la
colaboración y la mejoría continuada de las SAI, compartiendo conocimientos,
incluido el establecimiento de valores de referencia, estudiando las mejores
prácticas, elaborando material orientador de la fiscalización, e investigando
los temas de interés y preocupación mutuos.
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4.-
Organización Internacional Modelo
Organizar y gobernar la INTOSAI de una forma que
promueva prácticas de trabajo económicas, eficientes y eficaces, la toma de
decisiones en el momento oportuno y las prácticas eficaces de gobernanza,
realizando al mismo tiempo una adecuada defensa de la autonomía y el
equilibrio regionales, y de los diferentes modelos y enfoques de las SAI
miembros.
|
FUENTE: Elaboración
propia con base en el Plan Estratégico disponible en http://www.intosaijournal.org/pdf/spanishplan2011-2016.pdf (25-07-2016)
Como se observa, plantea una “Visión y
Metas Estratégicas” cuya estructura integra cuatro metas-objetivos estratégicas,
según los cuales, se identifican las prioridades “para ayudar a asegurar el uso
apropiado de los fondos públicos y del patrimonio de las naciones” y se asume
que “serán cruciales cuando la INTOSAI y sus SAI miembros luchen contra la
corrupción y ayuden a promover la rendición de cuentas, la transparencia y la
buena gobernanza”, Propone “la búsqueda de una mejora continua como un paso más
para convertir a la INTOSAI en una Organización Internacional Modelo,
destacando particularmente el objetivo estratégico No. 4, al organizar y gobernar la INTOSAI de una
forma que promueva prácticas de trabajo económicas, eficientes y eficaces, la
toma de decisiones en el momento oportuno y las prácticas eficaces de
gobernanza a través de las SAI miembros.
Se trata de una “visión”
amplia que, en sí misma, integra los ámbitos de actuación tradicional de las SAI,
relativos a garantizar las obligaciones en materia de transparencia y rendición
de cuentas, salvaguardar la credibilidad y la confianza en las instituciones
públicas, combatir la corrupción y fomentar el uso adecuado de los recursos
públicos. Sin embargo, el planteamiento de mayor interés en la presente investigación
es la “visión” que sugiere impulsar mejores prácticas de gobierno, para lo cual
se está “habilitando a las SAI para que ayuden a sus respectivas
Administraciones a mejorar el rendimiento”, es decir, mejorar el desempeño de
la gestión pública en su conjunto.
Al respecto, se pone de relieve, que un
enfoque moderno de control externo gubernamental, no se limita a la pura
función tradicional auditora que señala a posteriori la existencia de
deficiencias y anomalías en el sector público y mucho menos se agota con las
recomendaciones a la entidad auditada o con el informe de auditoría. Se afirma
que las SAI juegan un rol muy valioso no solo en el control de las cuentas y el
cumplimiento de la legalidad y objetivos programáticos en las actividades
gubernamentales, sino por lo que pueden hacer como modelos de gestión pública a
partir de su dualidad como contralores, auditores y evaluadores de la misma
administración pública de la cual forman parte y a la cual se sujetan
normativamente. Esto es, la facultad que tienen para inspeccionar e investigar
las organizaciones en forma integral y con acceso libre a la información para
documentar y comprobar exhaustivamente los hechos desde las bases mismas de
operación que provee en la práctica el trabajo de campo de las auditorías.
Es tal el dinamismo y la importancia con que
se están imprimiendo las estrategias y políticas públicas de la INTOSAI y de
las SAI, que recientemente en el 23° Simposio UN/INTOSAI[10],
celebrado del 2 al 4 de marzo de 2015, se subrayó el creciente reconocimiento
global a su labor de fomentar la consciencia de que los recursos públicos no
sólo deben ser ejercidos con mayor responsabilidad, sino que deben liberarse de
la presión permanente a la corrupción y al manejo discrecional de la burocracia
gubernamental, muchas veces ineficiente, para canalizarlos al desarrollo
social.
Más aún, ante los incipientes resultados de
los malogrados “objetivos del milenio” en muchos países del mundo y el gran
compromiso que les han conferido las UN, después del 23° Simposio UN/INTOSAI,
el 5 de marzo de 2015, el task force designado celebró la tercera
reunión[11]
para discutir los puntos principales respecto al próximo plan estratégico para
el período 2017-2022 de la INTOSAI. Destaca, que incluirá claros componentes
para impulsar la gestión de la auditoría de desempeño y del riesgo institucional
en los países miembros, así como la mejora del sistema de contabilidad público
como necesidades imprescindibles para la labor de las SAI con un plan de
financiamiento al alto nivel. Además, se establecerán opciones que garanticen
que la estructura de gobernanza de la INTOSAI refleje las ambiciosas e
importantes prioridades de la organización para alcanzar sus objetivos y
cumplir el importante rol en el control y mejoramiento de las administraciones
públicas.
Las propuestas se centran en una amplia gama
de temas como es la reiterada independencia de las SAI, el perfeccionamiento de
las normas de la INTOSAI, el desarrollo de capacidades de las SAI, así como las
crecientes expectativas globales de las UN en la INTOSAI y las SAI, a partir de
cinco prioridades transversales, resumidas a continuación:
PRIORIDADES TRANSVERSALES PROYECTADAS PARA EL PLAN
ESTRATÉGICO 2017-2022 DE LA INTOSAI
|
1.
Independencia de las SAI
|
|
2.
Monitoreo y evaluación de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible dentro del contexto de los mandatos de cada SAI;
|
|
3.
Coordinación efectiva entre la elaboración
de normas, el compartir de experiencias y los esfuerzos para el desarrollo de
capacidades para SAI que se basa en las influencias reales de las distintas
organizaciones regionales de la INTOSAI para asistir a las SAI a mejorar su
valor y beneficio respecto a los ciudadanos y demás partes interesadas;
|
|
4.
Una INTOSAI ágil y estratégica que está
alerta y capaz de responder a oportunidades emergentes y riesgos; y
|
|
5.
Cooperación y coordinación más estrecha
entre la INTOSAI y sus organizaciones regionales.
|
FUENTE: Reunión del Task force celebrada el 5 de
marzo de 2015 para discutir los puntos principales respecto al próximo plan
estratégico para el período 2017-2022 de la INTOSAI.
Como se aprecia, las líneas del rol evolutivo
hacia el futuro de las SAI, como es costumbre desde las declaraciones de Lima y
México, exhortan a los países miembros para “lograr la independencia, la
creación de capacidades, mejorar su valor y beneficio respecto a los ciudadanos
y responder a oportunidades emergentes y riesgos como necesidades esenciales e
imprescindibles de cara a la Agenda de Desarrollo Post-2015”[12],
lo que incluye un total de 17 objetivos y 169 metas, destacando para las SAI el
Objetivo 16 "(…) crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a
todos los niveles".[13]
En ese sentido, respecto a la organización de
la INTOSAI, se pondrá especial interés en las nuevas prácticas de fiscalización
de la gestión pública (oportunidad en la toma de decisiones, gobernanza
efectiva, auditorías del desempeño y administración de riesgos) las cuales
tienden a reforzar las metas del plan estratégico en curso, particularmente
convertirse en una Organización Internacional Modelo. Como se observa, todo
ello implica un fuerte compromiso frente a las expectativas que sobre las SAI existen.
De ahí la importancia de reforzar sus capacidades, lo que no significa crecer
indiscriminadamente sus estructuras, sino que actúen de manera congruente con
su función, racionalmente y con el ejemplo.
[1] La INTOSAI, cuya organización y constitución fue convocada y presidida
en 1953 por el Dr. Emilio Fernández Camus, el entonces titular de la Entidad de
Fiscalización Superior (EFS) de Cuba, inició con 34 países miembros y hoy reúne
a todos los países miembros de las Naciones Unidas (192). www.intosai.org
[2] Disponible en http://www.intosai.org/es/acerca-de-nosotros/organisation/lista-de-miembros.html al 18-11-2015
[3] Detalles disponibles en www.intosaijournal.org/pdf/05_rep_strat_plan2005_2010_s.pdf
(25-07-2016)
[4] En México, por ejemplo,
gracias a que actualmente el BM apoya con recursos el Programa de certificación profesional de auditores, en 2014 por
fin, se tuvieron los primeros resultados, pese haber sido un mandato
reglamentario a la ASF desde 2007.
[6] Entre otras, la Guía para la Creación de Capacidad en las EFS;
Introducción de Certificaciones Profesionales para el Personal de Auditoría; y
Guía, lista y apéndice de Verificación para la Evaluación entre Pares; Guía
para Aumentar el Uso e Impacto de los Informes de Auditoría; y Gestión de los
Recursos Humanos en las EFS, 2012).
[7] Disponible en: www.cbcdirectory.org
[8] Ver www.idi.org.no
[9] Introducción del Dr. Josef Moser presidente del Tribunal de Cuentas de
Austria y Secretario General de la INTOSAI, en presencia del entonces
Presidente del Comité Directivo de la INTOSAI, C.P.C. Arturo González de Aragón
Auditor Superior de la Federación de México, Octubre 2009
[10] Celebrado del 2 al 4 de marzo de 2015 en el Centro Internacional de
Viena, en estrecha cooperación de la INTOSAI con el Departamento de Asuntos
Económicos y Sociales de las Naciones Unidas. www.intosai.org.
03.08-2015
[11] Celebrada el día 5 de marzo de 2015 en el Tribunal de Cuentas de
Austria en Viena, con la participación de 15 Titulares de EFS y personal de la
IDI así como la Secretaría General de la INTOSAI Detalles disponibles en www.intosai.org 04-08-2015.
[12] Palabras del Secretario General de la INTOSAI, en ocasión del Foro Político de Alto Nivel del ECOSOC,
que se celebró del 3 al 11 de julio de 2015, en Nueva York, www.intosai.org
[13] Full report of the
Open Working Group of the General Assembly on Sustainable Development Goals is
issued as document A/68/970, available at http://undocs.org/A/68/970
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