La gestión de la auditoría superior en Rusia

La gestión de la auditoría superior en Rusia^[1]

 

1. Constitución
   El antecedente histórico de la “Cámara de Cuentas de la Federación de Rusia” (la CCFR)^[2] data de 1656, bajo el reinado del Zar Alexei Mikhaylovich, cuando se estableció la “Cámara de Cuentas” en materia de contabilidad como responsable de aumentar la eficiencia del control financiero. Sin embargo, los antecedentes públicos parten del período soviético, el sistema centralizado de partido único que prevaleció entre 1922 y 1991, durante el cual cambió varias veces la estructura del estado y el sistema de control como “Comité de Control del pueblo de la URSS” o “Cámara de Control de la URSS”, dependiendo de la situación política y el desarrollo económico.
   La reforma económica destinada a desarrollar una nueva estructura política interna de la Unión Soviética (M. Gorbachov: Perestroika: 1992), implicó cambios radicales que implicaron la separación de algunos de sus Estados-Repúblicas y por consecuencia los principios de la administración del Estado y del sistema de control gubernamental de la actual “Federación de Rusia”. Fue así, que en 1993 se expidió la Constitución de la Federación de Rusia en cuyo artículo 101, numeral 5, se dispone que “para ejercer control sobre el presupuesto federal el Consejo de la Federación y la Duma de Estado forman una cámara de contabilidad, la calidad de miembro y las reglas en que se determinará por la ley federal”^[3].
   En ese sentido, el 18 de noviembre de 1994, la “Duma Estatal de la Asamblea Federal de la Federación de Rusia” (la Duma) aprobó la “Ley Federal de la Cámara de Cuentas de la Federación de Rusia" (la Ley). La ley fue aprobada por el Consejo de la Federación el 7 de diciembre, el mismo año y firmada el 11 de enero de 1995, por el presidente de la Federación de Rusia. La primera sesión del Colegio de la Cámara tuvo lugar el 18 de abril de 1995.
   El presidente de la Federación de Rusia recomienda a la Duma, a quienes formarán el máximo nivel de dirección de la entidad de fiscalización superior: el presidente de la Cámara de cuentas; el Vice-Presidente de la Cámara de Cuentas y 12 Auditores de la Cámara de Cuentas. La Duma de Estado nombra al presidente y a seis Auditores de la Cámara de cuentas, mientras que el Consejo de la Federación nombra al Vicepresidente y a los otros seis Auditores. Todos ellos, por un período de seis años sin posibilidad de permanencia por más de dos periodos consecutivos^[4]. Se trata de un sistema de contrapesos entre el Ejecutivo y la Duma, por el que se crea una Cámara que a su vez se divide en dos cámaras como si fueran un espejo de la otra, pero trabajando bajo el mismo propósito: el control gubernamental
   En 2013 la nueva Ley Federal (41-FZ) entró en vigor y los poderes de la CCFR fueron ampliados convirtiéndola en uno de los participantes más importantes de las actividades legislativas. Se le facultó para conocer de leyes y otros actos jurídicos que implican el presupuesto, los ingresos y gastos federales; practicar auditoría en el ámbito de la administración, la contratación y gestión de bienes y servicios del sector público; la evaluación de la eficiencia de la gestión y de la disposición de recursos federales para la seguridad y el desarrollo social y económico del país.^[5]
   Conforme a la Ley, la Cámara de Cuentas de la Federación Rusa^[6] (CCFR) es un órgano permanente de control y auditoría pública externa ante la Asamblea Federal. Sus actividades están basadas en los principios de legalidad, eficiencia, objetividad, independencia y transparencia. Se concibe como un elemento clave del sistema de control público sobre el uso de los recursos nacionales y como un instrumento de conciliación de soluciones socioeconómicas a corto plazo, produciendo un efecto rápido conforme los objetivos estratégicos de desarrollo e intereses a largo plazo de la sociedad. De acuerdo con la Ley, para la consecución de sus metas, la CCFR “goza de independencia organizativa, funcional y financiera y lleva a cabo sus actividades independientemente”.
   En noviembre 2014 se reformó la Ley Federal (nº 341-FZ): con miras a mejorar aún más y aumentar la eficacia de la operación de la Cámara de Cuentas al facultarla para auditar durante el curso mismo de la ejecución (en tiempo real), y proponer mejoras de la economía y la eficiencia de la legislación y organización de la gestión pública en su conjunto. La Cámara de cuentas tiene los siguientes objetivos:
    
    
   OBJETIVOS DE LA CÁMARA DE CUENTAS DE LA FEDERACIÓN DE RUSIA

·       Organizar y ejercer el control sobre el uso previsto y eficaz del presupuesto federal y fondos federales extrapresupuestarios;

·       Auditar la viabilidad y eficacia del logro de los objetivos estratégicos de desarrollo socioeconómico de la Federación de Rusia;

·       Determinar la eficacia del procedimiento de formación, gestión y eliminación de recursos federales y otros, y su cumplimiento conforme las leyes, incluyendo los fines de la planificación estratégica del desarrollo socioeconómico de la Federación de Rusia;

·       Analizar las discrepancias reveladas y violaciones en el proceso de formación, manejo y desembolso de recursos federales y otros, a fin de elaborar propuestas sobre su corrección y mejorar el proceso global del presupuesto;

·       Desarrollar oportunidades y métodos de auditoría (control) de eficiencia y cumplimiento conforme las leyes, del procedimiento de formación, gestión y disposición de recursos federales y otros, incluyendo la selección y evaluación de indicadores nacionales clave y los indicadores de desarrollo socioeconómico de la Federación de Rusia;

·       Evaluar la eficacia, beneficios y ventajas de las concesiones fiscales, préstamos, garantías, fianzas, seguros y otros que reciban personas jurídicas y empresarios individuales a expensas de recursos federales, o que utilicen la propiedad federal, asegurando el cumplimiento de los compromisos de las transacciones realizadas;

·       Determinar la confiabilidad de los informes de presupuesto de los principales administradores del presupuesto federal y fondos federales extrapresupuestarios, así como del informe anual sobre su ejecución;

·       Ejercer el control de legalidad y oportunidad del flujo de fondos del presupuesto y fondos extrapresupuestarios federales administrados en el Banco Central, bancos autorizados y en otras instituciones de crédito de la Federación de Rusia;

·       Proporcionar, dentro de los límites de su competencia, las medidas de lucha contra la corrupción.

Fuente: Consolidación propia con base en la Ley Federal del 5 de abril 2013 41-FZ  y http://www.ach.gov.ru/en/activities/ 26-11-2015

 

Como se observa, se trata de una SAI que recientemente ha evolucionado del control de la eficacia al control de la eficiencia gubernamental, ya que fue a partir del 2013 (Ley 1099) cuando la CCFR fue facultada para la evaluación de la eficiencia de la gestión, de manera que hoy sus actividades están basadas entre otros principios en la eficiencia y se concibe como un instrumento fundamental del sistema de control público para promover el mejor uso de los recursos nacionales, mediante soluciones que produzcan un efecto rápido sobre los intereses a largo plazo de la sociedad.

Destaca, que la CCFR está facultada para aplicar directamente medidas de carácter disciplinario administrativo y reportar los resultados de las actividades de evaluación y control al Consejo de la Federación y a la Duma del Estado, mientras que, a los jefes de los órganos federales de poder ejecutivo, otros órganos de gobierno, órganos de autogobierno local, organizaciones e instituciones “se les comunica”. Esto es, que debe evidenciar puntualmente los elementos pertinentes esenciales que constituyan una irregularidad o un delito material y, en su caso, turnarlos a los cuerpos de justicia administrativa, civil y penal correspondientes, quienes proporcionarán a la CCFR información sobre el progreso de la revisión y decisiones correspondientes. La ilegítima negativa por someterse al control de la Cámara de cuentas o la presentación de información fraudulenta implican responsabilidad conforme a la legislación de la Federación de Rusa.

 

1. Gestión
   En noviembre de 2013, la Junta estableció la “Estrategia de Acción de la Cámara cuentas para 2013–2019”, así como las “Áreas prioritarias clave para 2014-2016”.
   A partir de la Ley y el Plan, las miras están puestas en la mejora del funcionamiento y el aumento de la eficiencia para la auditoría pública externa, a fin de desarrollar propuestas encaminadas a la mejora de la legislación y optimizar el ejercicio de los recursos en las organizaciones públicas^[7]. Entre otras importantes tareas, destacan las orientadas a mejorar la base metodológica de la auditoría pública en su conjunto (externa e interna). En particular destaca el reciente “análisis de la eficiencia de la auditoría interna”, dentro de las propias autoridades auditadas, el cual derivó en “importantes recomendaciones y propuestas destinadas a mejorar la economía y efectividad de los recursos públicos que éstas utilizan”.
   La Cámara de cuentas, con arreglo al Código de presupuesto de la Federación de Rusia y de la Ley Federal de la cámara de cuentas de la Federación rusa", es responsable de practicar la auditoría externa y el control^[8] sobre todas las agencias y entidades del gobierno que ejerzan recursos públicos y fondos extrapresupuestarios federales, el Banco Central, las instituciones, empresas unitarias, las corporaciones y las empresas estatales, las asociaciones económicas y sociedades con participación federal en sus capitales, órganos de gobierno en las entidades constitutivas de la Federación y órganos de autogobierno local dentro de su competencia. Además, la Cámara de cuentas lleva a cabo la auditoría financiera externa con respecto a personas jurídicas, siempre que ejerzan o sean beneficiarios de recursos federales. 
   Las habilidades y “pericia” en evaluación y control de la Cámara de cuentas se realizan “por medio de la auditoría preliminar, el análisis operacional (evaluación de gestión o de desempeño) y la auditoría de seguimiento”, conforme a las normas de auditoría pública externa aprobadas por la propia Cámara de cuentas. Las auditorías y evaluaciones en lo general incluyen un flujo de operación que “abarca cuatro procesos fundamentales: investigar, comprobar, solucionar los problemas e informar”
   El marco de control preliminar, operacional y de seguimiento constituye un sistema unificado de auditorías de la Cámara de cuentas. Como se desprende de las propias nomenclaturas, “el control externo se concibe en tres tiempos ex ante, en tiempo real y ex post, según los enfoques y objetivos específicos determinados en cada auditoría o evaluación”. Este sistema de auditorías temáticas y analíticas de actividades se complementa con las instruidas por las cámaras y miembros de la Asamblea Federal y del Consejo de la Federación. El Informe más reciente sobre la labor realizada por la Cámara de Cuentas^[9], en lo general, se reporta 559 actividades de control de gestión (expert-analytical activities), 445 que fueron seleccionadas directamente por la propia Cámara de Cuenta y 114 realizadas a peticiones del Consejo de la Federación y de la Duma Estatal. Además, destacan 21 actividades de control especiales, conducidas conjuntamente y en coordinación con las Oficinas de la Fiscalía General (Ministerio Público), el Ministerio de Asuntos Internos y la Agencia Federal de Seguridad de la Federación; así como 28 actividades de control de gestión realizadas conjuntamente y en paralelo con los órganos de control interno de los sujetos de la Federación Rusa (10) y con los pares extranjeros (18).
   El número total de violaciones e incumplimientos descubiertos fue de 2,587 casos por руб 524.5 miles de millones de rublos (132.2 millones de pesos cuando 1 rublo = 0.252 pesos al 26-11-2015); mientras que con respecto a un uso no autorizado o ineficiente de los recursos fue de 285 casos por руб 182.2 miles de millones de rublos (45.9 millones de pesos). Lo anterior derivó en 394 medidas adoptadas directamente por la Cámara de Cuentas como resultado de los procedimientos disciplinarios (amonestaciones, advertencias, reprimendas, descargas, degradaciones, inhabilitación para el bono) en contra de servidores públicos culpables de violación; 158 actividades que implicaron casos criminales presentados a las agencias y organismos de seguridad nacional; y 95 actividades de control presentadas a la Oficina de la Fiscalía General de la Federación Rusa, de las que se derivaron recuperaciones por reparación del daño al gobierno por руб 309 millones de rublos (77.9 millones de pesos), como resultado de la reacción de la Fiscalía.
    
2. Organización
   La estructura de organización de la CCFR posee un diseño singular, ya que opera como una estructura dual dirigida por dos cámaras que integran un gran Consejo, cuyos miembros, en un juego de contrapesos y competencias, fungen como dos cuerpos paralelos frente a un espejo formando un órgano colegiado, como se resume a continuación:
    
   ESTRUCTURA DE ORGANIZACIÓN DE LA CÁMARA DE CUENTAS DE LA FEDERACIÓN DE RUSIA
    
   
   FUENTE: Elaboración propia con base a http://www.ach.gov.ru/structure/ 31-12--2015
    
   Todos los miembros del primer nivel, el presidente, el Vicepresidente los seis auditores nombrados por el Consejo de Estado y los seis auditores nombrados por la Duma, forman un cuerpo colegiado en el que se distribuyen y delimitan las actividades auditoras racionalmente y, conforme los sectores funcionales gubernamentales, se toman las decisiones importantes en conjunto. Es así, que el presidente de la Cámara de Cuentas, quien es la máxima autoridad política y representativa de la entidad de fiscalización superior en su conjunto, tiene además, en línea directa a su cargo, la responsabilidad de dirección de las oficinas de análisis y control del grupo de actividades determinadas para los seis auditores nombrados por la Duma.
   Para ello, cuenta con la asistencia del Jefe de la Oficina de la Cámara de Cuentas, quien funciona como un jefe de gabinete o un secretario general ejecutivo, puesto al que designa personalmente, en el que se depositan las actividades inherentes a los departamentos de Organización y apoyo a las relaciones exteriores; Asuntos Legales; Servicios públicos y prevención de la corrupción y otros delitos; Asuntos generales; Apoyo informático y automatización; Análisis económico; y Apoyo metodológico a la Cámara de Cuentas y a la auditoría externa pública (Municipal). 
   Por su parte, el vicepresidente y los seis auditores adjuntos, todos ellos nombrados por el Consejo de Estado, integran el poder auxiliar. La Vicepresidencia, como su nomenclatura lo indica, opera como el segundo al frente pero además de los seis grupos funcionales gubernamentales que le corresponden cuenta con dos especializados, uno de expertos en Evaluación y Control de las actividades en las áreas para la defensa nacional, la seguridad nacional y la aplicación de la acción pública; y otro de expertos en Evaluación y control de las actividades en las áreas de la comunicación, publicaciones periódicas de tecnologías, y medios de comunicación. Además, correspondiendo al símil de asistencia de la Presidencia, tiene a su cargo el nombramiento de un Jefe Adjunto de la Oficina de la Cámara de Cuentas, en la que recaen, a su vez, las funciones departamentales Financieras; de Servicios de información y prensa; y de Formación y seguimiento al presupuesto federal.
   Conforme al informe 2014, ocupó una plantilla de personal de 1,263 plazas, de las cuales 94.1% son auditores, mientras que el 5.9% restante, solo 74 plazas es personal de staff o de nivel directivo. El presupuesto ejercido por la Cámara de Cuentas ascendió a 3.1 miles de millones de rublos (756.0 millones de pesos cuando 1 peso ==252 rublos rusos al 26-11-2015). Una estructura muy reducida considerando las dimensiones del país.
   En el caso de Rusia, no fue posible encontrar informes de resultados, sin embargo, se encuentran publicados ejercicios que resumen los planes de trabajo de auditorías recientes lo que, permite entrever el enfoque de las evaluaciones en la CCRF. La siguiente, implicó una evaluación que rasó horizontalmente a distintas instituciones en torno a una política pública:
    

PLAN DE EJECUCIÓN DE UNA AUDITORÍA DE GESTIÓN DE LA CCFR A UNA POLÍTICA PÚBLICA QUE IMPLICÓ HORIZONTALMENTE A UN CONJUNTO DE INSTITUCIONES EN 2014.

"Análisis de la ejecución de las instrucciones del Presidente de la Federación de Rusia sobre la Aplicación de la Legislación sobre las cuestiones de Mejora de Políticas Públicas en Materia de Protección de los huérfanos y niños sin cuidado parental» (Decreto N ° 1688).   La evaluación consideró información sobre la legislación aplicable y la implementación de las tareas especificadas por el Decreto Nº 1688, así como los informes financieros y de gestión de la ejecución de fondos operados en el presupuesto federal y los recursos extrapresupuestarios asignados en 2013, incluyendo datos-medidas, indicadores y resultados de la interacción de las principales organizaciones rusas y extranjeras.   Los objetivos de la auditoría fue la mejora de la Eficiencia y Calidad de los Servicios en el Área de Servicios Sociales (2013-2018), bajo los siguientes procedimientos generales: 1.        Analizar la implementación de las tareas federales por las autoridades ejecutivas de las entidades involucradas, respecto al Fondo de apoyo a los niños en dificultad y sobre la implementación de la política pública en materia de protección de los derechos de los huérfanos y niños privados del cuidado parental; y 2.         Evaluar las actividades de las autoridades ejecutivas federales con respecto a la provisión de alojamiento en residencia, para los huérfanos y niños separados de sus padres, así como a los niños bajo tutela que no tienen un alojamiento residencial.   Las entidades auditadas fueron: Ministerio de Educación y Ciencia; Ministerio de Trabajo y Protección Social; Ministerio de Salud; Ministerio de Finanzas; Educación Federal y el Servicio de Supervisión de la Ciencia; Servicio Federal para la Supervisión de la Salud; Fondo de Apoyo a la Infancia en Dificultad; Fondo de Pensiones de la Federación de Rusia; y Autoridades Ejecutivas de los sujetos de la Federación Rusa.

FUENTE:      SÍntesis propia con base a Summary Information on Non-Fulfillment of Activities and Targets of the Russian federation President’s Decrees as of May 7, 2012 (based on the results of expert and analytical activities on monitoring of fulfillment of the Russian Federation President’s Decrees dated May 7, 2012 as of year-end 2014).

 

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[1] La Federación de Rusia es una República Federal semiparlamentaria. El poder ejecutivo se ejerce por el presidente quien es el Jefe de Estado, el Jefe del Gobierno y el Comandante en Jefe del ejército, puede vetar los proyectos de ley, designa el Gabinete y recomienda a los miembros del Poder Judicial, la Corte Constitucional, la Corte Suprema, la Corte Suprema de Arbitraje y las cortes federales de menor nivel, quienes son ratificados por la Asamblea Federal. El poder Legislativo lo ejerce la Asamblea Federal bicameral, formada por la Duma Estatal (cámara baja) y el Consejo de la Federación (cámara alta), con facultades de impeachment por el que puede destituir al presidente. Consta de 83 componentes constituyentes (sujetos federales), de los cuales 21 son repúblicas autónomas. El territorio restante consiste en 9 regiones, 46 provincias, 4 circunscripciones autónomas y una provincia autónoma. Además, hay dos ciudades federales, Moscú y San Petersburgo. www.wikipedia

[2] Véase detalle en http://www.ach.gov.ru/en/about/history/     (30-07-2015)

[3] La Duma, es la cámara baja de la Federación Rusa (Diputados), donde el parlamento se conoce como Asamblea Federal de Rusia, siendo la cámara alta el Consejo de la Federación (Senadores).

[4] A finales de septiembre de 2013, las cámaras de la Asamblea Federal de Rusia, en representación del presidente de la Federación de Rusia, aprobaron a todos los altos ejecutivos de la Cámara de cuentas. Tatyana Golikova es la actual presidente.

[5] Conforme a los artículos 13 y 24 de la Ley Federal de la Cámara de centas de la Federación de Rusia", aprobada por el decreto del 30 de noviembre de 2013 Nº 1099 "sobre la modificación de las regulaciones del gobierno de la Federación de Rusia" con base al Decreto de la Duma Estatal de la Asamblea Federal de Rusia, de 22 de noviembre de 2013 Nº 3275 - 6GD "sobre la enmienda de los artículos 108 y 118 del Reglamento de la Duma Estatal de la Asamblea Federal de Rusia"; y por la orden del jefe de la oficina rusa del gobierno de 26 de noviembre 2013. No. 1271.

[6] Véase About the Accounts Chamber of the Russian Federation  http://www.ach.gov.ru/en/about/ 30-07-2015

[7] Para mayores detalles, véase Report on the work performed by the Accounts Chamber of the Russian Federation in 2014, disponible en http://www.ach.gov.ru/en/activities/audit-checks/ 31-07-2015

[8] Véase Audit checks en  http://www.ach.gov.ru/en/activities/audit-checks/   (31-07-2015)

[9] El Informe de 2014, fue revisado y aprobado por la Junta de la Cámara de Cuentas según Acta de la reunión de fecha el 17 de abril 2015 No 15K (1026).conforme el artículo 31 de la Ley.