La gestión de la auditoría superior en Estados Unidos de América (EUA)[

La gestión de la auditoría superior en Estados Unidos de América (EUA)^[1]

Constitución^[2]

1. La “Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno” (GAO, General Accountability Office) de los Estados Unidos de América (EUA),  “el Perro Guardián” (the Watch dog), como se le conoce y se llama a sí misma comúnmente, tiene sus antecedentes históricos en 1789 en el Departamento del Tesoro, de quien dependía el “Primer Contralor del Tesoro” (de 1789 a 1817) a cargo de la “fiscalización y control del presupuesto”, cuyas tareas se concentraban en “verificar la exactitud, ajuste y preservación de las cuentas públicas de todas las oficinas del gobierno federal”^[3].
   Pese que en la Constitución Federal de los EUA  no existe una mención explícita en materia de proceso presupuestario, fiscalización o rendición de cuentas gubernamental, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido al artículo 1º, sección 8, de la misma, donde se señala que “el Tesoro no deberá desembolsar ninguna cantidad de dinero que no esté fundamentada en la ley”, como el fundamento constitucional de la GAO, bajo la coordinación (más no subordinación) del Congreso, para fiscalizar e investigar el uso de los recursos públicos federales en los EUA (Resolución 421 U.S. 491, 509-1975. James 2002).
   Por consecuencia, la responsabilidad del Congreso sobre la evaluación de las finanzas públicas, por medio de la GAO, se regula en el “Decreto Legislativo sobre el Jefe de Funcionarios Financieros de 1990”, en donde se mandata centralizar los reportes financieros de todas las oficinas federales en un “Consejo Financiero” que consolida el “Informe financiero anual del gobierno de EUA” (Financial Report of the United States Government. Consolidated Financial Report) y lo somete a la evaluación del Congreso (Decreto sobre la Administración del Gobierno de 1994).
   El Congreso ha emitido diversa normativa para delimitar el ámbito de competencia de la GAO, entre otros, el “Decreto de Presupuesto y Contabilidad de 1921, (Budget and Accounting Act, 1921) en el que, además de establecer el ciclo de la rendición de cuentas del gasto federal, se constituyó la GAO como “una oficina independiente del poder facultada para la fiscalización del gasto, la investigación de las actividades financieras de gobierno federal;  investigar en todos los asuntos relacionados con la recepción, desembolso y ejercicio de los fondos públicos con acceso libre a toda información y documentación; y reportar al Congreso respecto al manejo de los recursos públicos para que éste tome las medidas pertinentes al respecto” (U.S.C. 31-712).
   Hasta el final de la segunda guerra mundial, las funciones de la GAO mantuvieron un enfoque contable, sin embargo, las presiones de la segunda guerra mundial y la política de expansión internacional trajeron consigo que la GAO se orientara hacia auditorías más amplias, de manera que el “Decreto de Reorganización Legislativa de 1970” facultó a la GAO para “evaluar los resultados de programas o actividades que el gobierno federal lleva a cabo bajo mandato legal cuando lo ordene cualquiera de las cámaras, comisiones legislativas o a iniciativa del Contralor General”. (U.S.C. 31-712 b). Con ello, extendió su campo de acción al incluir la evaluación de políticas públicas y los programas de gobierno federal, hasta llegar a la identificación de áreas de riesgo, el análisis para la eficiencia presupuestaria y el desarrollo de estrategias para mejorar la administración financiera de las oficinas federales” a partir de 1980.
   En 2004, al amparo de la “Ley de Reforma Capital Humano GAO de 2004” (Pub. L. 108-271, 118 Stat. 811 2004) y a la luz de las tendencias marcadas por la Nueva Gestión y la Gobernanza públicas, modificó su denominación de “Oficina General de Contabilidad” (General Accounting Office) a la actual “Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno” (General Accountability Office), lo que le resultó afortunado pues no se modificaron sus siglas originales. Es así, que el titular de la GAO sigue siendo el “Contralor General de Estados Unidos” (Comptroller General of the United States). El Contralor General de la GAO es nombrado por el presidente y ratificado por el Senado de la República por un periodo de quince años, sin posibilidad de reelección, aunque puede optar por el retiro si cumple setenta años con diez de servicio.
   El Contralor General de la GAO posee autonomía respecto de los poderes Legislativo y Ejecutivo para decidir sobre la organización interna; para regular los procesos de selección y reclutamiento de personal; para la definición del programa de trabajo; y para presentar el presupuesto de la GAO (U.S.C. 31-736). No obstante ser un organismo monocrático y unipersonal, su dirección, se considera, se controla al ser un órgano cuyos productos son reportados al parlamento, que pese no responder directamente a una comisión, autoridad o miembro del legislativo, lo que involucra una valoración y apoyo implícitos del Congreso sobre su gestión. Es decir, que el control externo u horizontal sobre el proceso de rendición de cuentas de la GAO, se asume, corresponde al descargo o la aprobación de la gestión al inicio de cada período de sesiones, cuando el Contralor General presenta al Congreso (y al titular del Ejecutivo si así se lo pide) un informe sobre las actividades realizadas en el año anterior conocido como “Informe de Desempeño y Rendición de Cuentas” (Performance an Accountability Report)^[4]. Por su parte, su control interno o vertical está a cargo de un “Inspector General” que reporta directamente al Contralor General.
   Cabe destacar, que en el ejercicio de sus funciones el Contralor General de la GAO está obligado a mantener estrecha relación y coordinación con el órgano de control Interno del Ejecutivo, la “Oficina del Inspector General” (Chief Financial Officers Act of 1990).
    
2. Gestión
   La GAO no tiene facultad judicial o de sanción alguna, ya que ello es jurisdicción exclusiva de los tribunales judiciales en el orden administrativo o penal según corresponda. Asimismo, no está facultada para evaluar los programas o actividades de los gobiernos estatales o locales a menos que éstos sean producto de una ordenanza federal o financiada con fondos federales. Sin embargo, en su función de apoyo al Congreso en la elaboración de la legislación nacional, la GAO puede revisar las acciones de gobiernos estatales a fin de identificar “las mejores prácticas” o bien colaborar con los auditores y contralores estatales y locales en la evaluación de asuntos que van más allá de la jurisdicción estatal (como seguridad nacional).
   Salvo tales excepciones, “la GAO tiene facultad amplia para investigar todas las cuestiones relacionadas con el ejercicio de los recursos en el flujo y ciclo de la rendición de cuentas federales, para analizar las políticas públicas y las implicaciones de las acciones propuestas e, incluso, para evaluar el ejercicio y desempeño del mismo Congreso” (GAO’s Congressional Protocols, Report 2004). 
   Entre sus atribuciones destacan, evaluar la operación y desempeño de políticas y programas federales; realizar auditorías de regularidad y de gestión para determinar si los fondos públicos son ejercidos de manera eficiente, efectiva y de acuerdo con la normativa; evaluar si se ha incurrido en actividades ilegales o impropias; analizar las actividades financieras gubernamentales; coadyuvar con las oficinas gubernamentales en sus esfuerzos de transformación; y emitir opiniones de carácter legal de manera que la GAO está facultada para determinar si las oficinas gubernamentales cumplen con la normativa; y proporcionar información, análisis, opiniones y recomendaciones que coadyuven al Poder Legislativo a hacer efectivas sus decisiones de política pública, financiamiento y fiscalización.
   Entre las funciones de la GAO, destaca, asesorar al poder Legislativo emitiendo opiniones legales, testimonios, evaluaciones e investigaciones por petición; emitir comentarios a iniciativas de ley; publicar principios de contabilidad y administración, así como prescribir estándares y principios en torno a estos temas para el gobierno federal; y dar soporte técnico a las comisiones legislativas.^[5] Además de servir como jefe de la oficina de rendición de cuentas del gobierno federal, la GAO “emite Normas de auditoría de gobierno”.
   En su función de apoyo al Congreso, sobre “la contraloría de las finanzas públicas”, le corresponde auditar el “Informe financiero anual del gobierno de EUA” en lo concerniente a las declaraciones de los estados financieros, cuyas opiniones se incluyen en la versión final del “Informe de Desempeño y Rendición de Cuentas”. Este informe, normalmente presenta un análisis administrativo de la información financiera y del reporte de seguridad social; y datos complementarios sobre actividades específicas del gobierno federal (31 U.S.C. 719).
   Se incluye también, un reporte detallado de las actividades, durante los tres años anteriores al año fiscal en el que presenta indicadores cuantitativos de “beneficios financieros y no financieros” de su labor, recomendaciones ejecutadas, número de testimonios y tiempo de respuesta a peticiones legislativas, así como los temas administrativos relacionados con los costos de actividades de investigación, como son el análisis de cada unidad administrativa, el personal de apoyo que la GAO asignó a comisiones legislativas, las metas a cumplir en el período siguiente y, en su caso, propuestas legislativas para hacer más eficiente su trabajo. De acuerdo con su Plan Estratégico 2010-2015, la GAO ha orientado sus trabajos, hacia el cumplimiento de cuatro objetivos estratégicos generales:
   OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DE LA GAO 2010-2015

·           Mejorar el desempeño y asegurar la rendición de cuentas del gobierno federal en beneficio de la población; ·           Examinar el uso de los fondos públicos; ·           Evaluar los programas federales y las políticas públicas; y ·           Analizar las políticas y decisiones de financiación de los últimos cinco años

FUENTE: Plan Estratégico 2010-2015 de la GAO, www.gao.org.gov

 Como se observa, los tres primeros tienen que ver con la práctica de su función sustantiva hacia el exterior respecto a fiscalizar y optimizar la gestión del Gobierno Federal; y el cuarto se centró en mejorar el valor de la GAO mediante la mejora de la eficiencia, eficacia y calidad y gestión de los recursos internos. Entre los programas sustantivos destacan las acciones orientadas a beneficios y protecciones sociales (salud, envejecimiento, seguridad justicia, infraestructura, manejo responsable de los recursos naturales y el medio ambiente y protección del consumidor); y los controles internos para prevenir el fraude, el desperdicio y el abuso de recursos; e impulsar el Programa de Gestión de Riesgos.

En lo interno, la GAO, al igual que la INTOSAI, se ha propuesto, entre otros, convertirse en una Agencia Federal líder en prácticas de gestión pública”, mediante un enfoque centrado en mejorar la eficiencia y la efectividad en el desempeño y la entrega de productos y servicios de calidad al Congreso y a la población. Conforme su “Informe de Desempeño y Rendición de Cuentas 2015”^[6], la GAO registró en un solo año $ 74,700 millones de dólares (1.27 billones de pesos cuando 1 dólar =16.99 al 24-11-2015) en ahorros o beneficios financieros reales para el gobierno federal, lo que representa un regreso a los contribuyentes de aproximadamente 134 dólares por cada dólar que gasta la GAO. Asimismo, se identificaron 1.286 maneras de hacer que el gobierno sea más eficiente. Destaca, haber atendido 813 solicitudes directas del Congreso y que se alcanzaron y superaron los objetivos:

AHORROS Y BENEFICIOS FINANCIEROS RESULTADOS DE LA GESTIÓN DE LA GAO 2010-2016
(Miles de millones de dólares)

2010	2011	2012	2013	2014	2015		2016
Real	Real	Real	Real	Real	Meta	Real	Meta
49,000.9	45,000.7	55,000.8	51,000.5	54,000.4	46,000.0	74.7	50.0

FUENTE: Con base en informe disponible el 24-11-2015 http://www.gao.gov/about/performanceaccountabilityreport/overview

 

1. Organización
   La GAO cuenta con 11 Oficinas Regionales^[7] ubicadas estratégicamente a lo largo y ancho de los EUA en ciudades importantes, lo que significa una presencia muy cercana a la operación y mayor oportunidad de respuesta en el lugar mismo en el que se desencadenan los hechos. Su organización se basa en una estructura horizontal-centralizada muy práctica, que se divide en tres grupos funcionales que reportan directamente a la Oficina del Contralor General, como se muestra a continuación:
    
   ESTRUCTURA DE ORGANIZACIÓN DE LA OFICINA PARA LA RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS EUA (GAO)
   
   Fuente: http://www.gao.gov/about/workforce/orgchart.html
    
   Como se ha visto desde su constitución, a diferencia de los modelos colegiados, se trata de una estructura de organización cuya dirección es unipersonal o monocrática pues toda gira en torno al Contralor General de los EUA quien es el centro único de las decisiones. En el primer nivel, las funciones de apoyo directo al Contralor General, se integran prácticamente cinco unidades staff. Tres se conciben como de enlace externo: la Oficina de Asuntos Públicos (Public Affairs), la Oficina de Relaciones con el Congreso (Congresional relations); y la Oficina de Oportunidades e Inclusión (Oportunity and inclusiveness); mientras que los dos restantes son la Oficina de Visión y Planeación Estratégica (Strategic planning) y la Oficina del Inspector General (el órgano de control interno)^[8].
   A partir de ahí, se aprecian tres unidades de línea de las cuales dos son operativas de competencia consultiva y sustantiva y una administrativa. La unidad administrativa, que brinda servicio a toda lo organización es la “Oficina de Administración y Finanzas” (Chief Administrative and Financial Officer) y se auxilia de un “Jefe Adjunto de la Administración” (Deputy Chief Administrative Officer). Como corresponde normalmente tiene a su cargo los materiales y servicios generales (Field Operations), Administración Financiera y operaciones comerciales (Financial Management and Business operations), Capital Humano (Human Capital), Infraestructura física (Infrastructure operations), Sistemas de información y servicios de tecnología (Information Systems and technology servces), y Programas de desarrollo profesional (Professional Development Program) internos.
   Las funciones consultivas, por su parte, están a cargo de la “Oficina del Consejero General” (General Counsel Officer), responsable de asesorar a los auditores de la GAO. Estas asesorías incluyen prácticamente todos los temas, como la seguridad nacional, comercio internacional, defensa, educación, salud, fuerza de trabajo y capacidades de la administración pública, mercados y servicios financieros, auditorías forenses, procuración de justicia, infraestructura física, derecho ambiental y energía y telecomunicaciones. También incluyen temas transversales de derecho, contratos, TIC, recursos, organización y métodos.
   Finalmente, las funciones sustantivas, recaen y se centralizan prácticamente en la “Oficina del Jefe de Operaciones” (Chief Operating Officer) el auditor propiamente dicho, responsable del control gubernamental mediante catorce unidades especializadas en los segmentos funcionales del gobierno que abarcan la gestión pública en su conjunto:
   LAS FUNCIONES DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR SUSTANTIVAS DE LA GAO
   OFICINA DEL JEFE DE OPERACIONES

1.- El control de gestión de las “Adquisiciones y Abastecimiento” (Acquisition and sourcing Management)

2.- La oficina de evaluación sobre las “Capacidades de Gestión de Defensa” (Defense Capabilities and Management)

3.- La oficina de control de la “Gestión Financiera y Aseguradoras” (Financial Management and Assurance)

4.- La Unidad de Auditoría Forense y de Investigaciones Especiales (Forensic Audit and Special Investigation Unit)

5.- El control de la gestión de la Seguridad Nacional y Justicia (Homeland, Security and Justice)

6.- El control de gestión de la Tecnologías de la información (TI, Technology Information)

7.-El control de gestión de la Infraestructura Física (Physical Infrastructure)

8.- La unidad de “Investigación y Métodos Aplicados” (Applied Research and Methods)

9.- El control de gestión en Educación, Fuerza Laboral y Seguridad de los Ingresos (Education, Workforce, and Income Security)

10.- El control de gestión en los Mercados Financieros y de Inversiones de la Comunidad (Financial Markets and Community Investment)

11.-El control de gestión sobre el Cuidado de la Salud (Health Care)

12.- El control de Asuntos Internacionales y Comercio (International Affairs and Trade)

13.- El control de gestión de los Recursos Naturales y Medio Ambiente (Natural Resources and Environment)

14.- La Unidad de Asuntos Estratégicos (Strategic Issues)

FUENTE: Elaboración propia con base a http://www.gao.gov/about/workforce/ 25-11-2015

 Este resumen permite entrever desde la perspectiva de la GAO el enfoque funcional del gobierno federal en la potencia nacional más importante hoy en día. Como se aprecia, el control gubernamental en EUA sigue el mismo patrón observado al asumir una estructura espejo del gobierno. Destaca el marcado interés en el desarrollo e investigación, en la evaluación de la gestión y políticas pública y en la optimización de procesos, funciones y servicios gubernamentales bajo un enfoque estratégico que no solo suma y orienta el todo en su conjunto, sino prioriza y enfoca la fuerza laboral auditora a los segmentos de fiscalización superior del gobierno donde es más importante incidir. Desde la estructura se nota la importancia de la organización, la eficiencia y la calidad operativa, las normas profesionales, la conducta ética, el carácter y la integridad.

Según su informe más reciente (publicado en su página al 16 de noviembre de 2015)^[9] la GAO ejerce recursos presupuestarios por $ 534.6 millones de dólares anualmente y emplea aproximadamente a 3.000 personas de las cuales alrededor del 70 por ciento labora en Washington, D.C. y el resto en oficinas regionales. La larga permanencia de la Contraloría General de la GAO aunada a su independencia, le da una continuidad estratégica que radica en su fuerza de trabajo integrada de profesionales de carrera en administración, economía, ciencias sociales, contaduría, analistas de política pública, abogados y expertos en informática, así como especialistas en campos que van desde la política exterior y la atención ambiental y sanitaria, contratados sobre la base de sus conocimientos, habilidades y capacidad. En 2015 emitieron 1,619 recomendaciones de optimización de recursos de las cuales el 79% fueron implementadas y seguidas por el Congreso.
 

UN CASO PRÁCTICO DE UNA AUDITORÍA DE GESTIÓN DE LA GAO

En una reciente evaluación a las Fuerzas de operaciones especiales militares, la GAO evidenció que existen oportunidades para mejorar la transparencia de los fondos y evaluar el potencial para disminuir costos.                                Las posiciones militares de operaciones especiales constituyen menos del 3 por ciento del total autorizado de la fuerza, no obstante, los recursos destinados al Comando de Operaciones Especiales de EUA (SOCOM) se triplicaron injustificadamente de $ 3,1 miles de millones de dólares en el año fiscal 2001 a aproximadamente $ 9,8 miles de millones en  el año fiscal 2014.   Con la revisión, la GAO evidenció oportunidades para revertir tal situación ya que desde el 2003 el Departamento de Defensa no evaluaba las actividades realizadas por las fuerzas de operaciones especiales, muchas de las cuales estaban sobredimensionadas y podían ser absorbidas por las fuerzas convencionales.    En ese sentido recomendó al Departamento de Defensa fortalecer la supervisión del presupuesto, para orientar la toma de decisiones departamentales y del Congreso, hacia un equilibrio racional entre el despliegue de fuerzas y el financiamiento necesario, previo se considere qué actividades realizarán las fuerzas convencionales.

FUENTE: Síntesis propia con base a Performance and Accountability Report, Fiscal Year, noviembre 2015

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[1] The United States of America, están constituidos en una “república constitucional, federal, democrática y representativa, "en la que el mandato de la mayoría es regulado por los derechos de las minorías, protegidos por la ley". En todos los casos, los funcionarios del poder ejecutivo y legislativo son elegidos por sufragio directo de los ciudadanos del distrito, salvo el Poder ejecutivo, el presidente, que es electo por un sistema indirecto de colegios, cuyos votos son prorrateados por Estado. El Presidente es el comandante en jefe de las fuerzas armadas, jefe de Estado y jefe de Gobierno, puede vetar leyes y nombrar a su gabinete. Nombra a los miembros del Poder judicial, la Corte Suprema y los tribunales, previa aprobación del Senado. El Poder legislativo lo integra el Congreso bicameral, compuesto por el Senado y la Cámara de Representantes, la cual tiene el poder del impeachment, por medio del cual pueden destituir a funcionarios del gobierno.

[2] Para detalles sobre la información de este apartado se recurre a www.gao.gov/

[3] Ver la ley original del Tesoro del 2 de septiembre de 1789 (1 Stat.65) y la ley del 31 de julio de 1894 (Dockery Act) (28 Stat.162). Las leyes y decretos se refieren con el nombre específico de la ley o la codificación correspondiente en el United States Code con el número del título, seguido de la sección correspondiente.

[4] Copia de este informe debe ser enviada también a la Comisión de Asuntos de Gobierno del Senado y a la Comisión de Reforma de Gobierno de la Cámara de Representantes.

[5] Las actividades de auditoría y análisis de la GAO siguen los estándares de auditoría gubernamental (GAGAS), cuya publicación es conocida como The yellow book. www.gao.gov/ .

[6] Véase detalles en Desempeño y Responsabilidad Informe de la GAO disponible el 24-11-2015 en http://www.gao.gov/about/performanceaccountabilityreport/overview

[7] En Atlanta, Georgia; Boston, Massachusetts; Chicago, Illinois; Dallas, Texas; Dayton, Ohio; Denver, Colorado; Huntsville, Alabama; Los Angeles, California; Norfolk, Virginia; San Francisco, California; y Seattle, Washington.

[8] Todas las investigaciones que realiza la GAO por medio de su “Unidad de Investigaciones Especiales” siguen los estándares establecidos –y adaptados a la GAO– por el Consejo Presidencial de Integridad y Eficiencia (President’s Council on Integrity and Efficiency), que dicta también los protocolos que deben seguir todos los Inspectores Generales del Gobierno Federal Detalles en http://www.ignet.gov/pcieecie1.html

[9] Véase Performance and Accountability Report, Fiscal Year, noviembre 2015, U.S. Government Accountability Office, disponible el 25-11-2015 http://www.gao.gov/assets/680/673653.pdf