La gestión
de la auditoría superior en Alemania[1]
a) Constitución
The
Bundesrechnungshof, (BRH), aunque se suele
traducir como Tribunal de Cuentas, congruente con su tradición germana y como
lo dispone su propia Ley (BGBI I 1985, 1445), realmente es la “Oficina Federal
de Auditoría” de Alemania, una de las de mayor claridad y solvencia técnica
pues no solo han adoptado siempre, sino propuesto, el modelo liberal y de
dirección colegiada de Instituciones Superiores de Auditoría (SAI) en el mundo.
La BRH tiene su antecedente en medio del “Cameralismo”, cuando en 1714 el
rey de Prusia Federico G. I fundó la "Cámara General de Cuentas".
Desde su origen se concibe como “un órgano colegiado de auditoría externa,
independiente de la administración”[2]. Es decir, opera como un organismo de dirección colegiada para ejercer
“solo el control gubernamental” y nunca como procurador o impartidor de
justicia, o como Tribunal de Cuentas sancionador. Está sustentado en la
Constitución, donde se establece que sus miembros poseerán independencia
judicial; examinarán la Cuenta Pública, así como la eficiencia y la legalidad
de la gestión presupuestaria y económica, sobre lo cual informa al
Parlamento y al Consejo Federal, “sin demora”, así como al Gobierno Federal
(Art. 114-2).
En la “Ley de la Oficina Federal de Auditoría” (BGBI I 1985, 1445), se
señala que el BRH “es una oficina federal superior y órgano independiente de
fiscalización exclusivamente sometido a la ley” mientras que en el Código
Federal del Presupuesto (sección V, artículo 88 y siguientes) se definen las
funciones, la materia y amplitud de la fiscalización, destacando que apoya al
Parlamento, al Senado y al Gobierno federal en sus decisiones[3].
La fiscalización superior es competencia del BRH y de sus similares las “Oficinas
de Auditoría Regionales” de los Estados federados (Länders) quienes, “a través
de un único cuerpo legal”, la “Ley de Principios del Presupuesto de la
Federación y los Estados”, participan en un ciclo financiero concertado, y por
lo tanto de rendición y fiscalización de cuentas, en un marco de autonomía y de
competencias concurrente, o por convenio, específico.
El BRH está a cargo de un presidente[4] y un
Vicepresidente quienes son elegidos a propuesta del Consejo Federal (Poder
Ejecutivo) con la aprobación de ambas Cámaras del Parlamento (Poder
Legislativo), con la misma mayoría para la elección del canciller federal, por
un periodo de 12 años sin posibilidad de reelección y edad de jubilación a los
65 años.
No posee facultades judiciales o sancionatorias, es decir, la
competencia de atender las observaciones y recomendaciones de auditoría es
inicialmente de los órganos de control interno de las entidades auditadas y,
según el caso, de las autoridades judiciales administrativas o penales
competentes que corresponda. Si los fallos sobre la actuación han provocado
daños, o si se trata de deficiencias de gestión, el Parlamento o el Senado pueden
“intervenir para respaldar y hacer efectivas con eficacia sus recomendaciones”.
No existe formalmente un órgano de control externo u horizontal que
como tal supervise el proceso de rendición de cuentas del BRH, ya que éste se
asume corresponde al descargo o la aprobación de la gestión e Informe de la
revisión de la Cuenta Pública anual que rinde ante el Parlamento y ante el
Senado. Sin embargo, el proceso de control y de rendición de cuentas del
BRH, de conformidad con el art. 101 del Código Federal de Presupuesto, año tras
año se lleva a cabo por un grupo de la propia Comisión de Cuentas Públicas
(PAC), la cual audita la cuenta anual, la ejecución presupuestaria, la gestión
de recursos humanos y el uso de las tecnologías de la información entre otras
áreas, cuyos resultados son sometidos a las dos Cámaras del Parlamento quienes
aprueban la gestión del BRH.
b) Gestión
Cabe destacar, como es común en las SAI, que
la Ley reglamentaria del BRH delimita y separa su ámbito de control de las
decisiones políticas. Queda claro que no debe intervenir en política. Sin
embargo, ello no significa que las repercusiones de éstas no deban ser objeto
de evaluación y control. Esto es, si el BRH lo considera, puede valorar una
política pública siempre que sea para asegurar que, en el futuro, los
propósitos previstos se consigan de forma más económica, eficiente y efectiva;
o bien, recomendar modificaciones legislativas cuando las normas una vez
implementadas y puestas en práctica no conducen a los resultados esperados (Código
Federal de Presupuesto: Art. 97.2 no. 4). Tales resultados se informan
anualmente por conducto de la “Subcomisión de
Revisión de Cuenta Pública de la Comisión de Presupuesto de la Cámara de
Diputados y de la Comisión de Finanzas del Senado” que forman parte del Parlamento (Bundestag
y Bundesrat). Estas comisiones se apoyan de los
informes del BRH para decidir la aprobación del presupuesto de la gestión
pública federal. (Ley Orgánica del Presupuesto Federal: Arts. 88.1 y Código
Federal de Presupuesto, 97.1-2)
Precisamente, una de las tareas principales del BRH es aprovechar sus experiencias y conocimientos de
auditoría gubernamental, para aconsejar al Parlamento sobre todo en la
elaboración del plan presupuestario anual y en temas económico financieros
importantes. Para ello, cuenta con un representante permanente en el
Parlamento, quien acompaña el desarrollo anual del presupuesto, solventa todo
tipo de preguntas, brinda ayuda y reporta directamente al BRH sobre temas
relevantes. En cualquier asunto de contabilidad
o auditoría, toda autoridad está obligada a consultar, primero, la aprobación
del BRH. Es decir que, cada vez que el Poder Ejecutivo presenta cualquier
reglamento, norma o criterio que tenga implicaciones financieras en el sector
público, que pueden justificar una atención inmediata o pueden requerir una
opinión informada, está obligado a consensuarla con el BRH.
El BRH tiene a su cargo
cuatro funciones básicas: fiscalizar, informar, asesorar y acompañar el proceso
presupuestario y la gestión anual del gobierno. En ese sentido, ejerce la fiscalización de regularidad para comprobar que los
organismos auditados se adhieren a las normas y principios de buena gestión
financiera y el presupuesto; y, de forma particular, el BRH práctica auditorías
de gestión o de desempeño para evaluar la relación entre costos y beneficios de
los organismos auditados; “si hacen uso eficiente y eficaz de su personal y
otros recursos”, comprobar que manejen indicadores de medición de sus
resultados y si éstos realmente buscan la consistencia, la eficiencia, la
eficacia y la economía de la administración pública federal. Esto es, no solo
la eficacia de los programas públicos.
En materia de “seguimiento”, destaca que el
BRH, cada dos años, realiza y publica un “seguimiento puntual al informe de
resultados anual” correspondiente, para comprobar y, en su caso, evidenciar que
sus recomendaciones fueron tomadas en cuenta. Puede elaborar informes
especiales para los tres poderes públicos, en casos que por su importancia lo
ameriten, o bien, informar sobre revisiones particulares a algunas
instituciones. Destacan también, sus funciones consultivas para ayudar a los
entes auditados a solucionar los problemas detectados. Se trata de un
acompañamiento sobre las propuestas obtenidas en sus revisiones que repercuten
en la toma de decisiones del Parlamento y ayudan al Gobierno Federal a
implementar cambios para mejorar la calidad y aumentar el potencial de ahorro o
de incremento de los ingresos. Es clara, la importancia del seguimiento sobre
sus acciones.
Lo anterior se documenta en “Cartas de
Gestión”, las que se conciben como el diálogo abierto y constructivo que
establece con los responsables de las políticas gubernamentales. Ello es, no
solo la simple confronta de las observaciones, sino el día-día de una acción
constructiva conjunta. Es así, que el BRH, más
que un órgano de control es visto como asesor y consultor de la administración
pública, un organismo colegiado que fiscaliza las cuentas y la gestión pública
de todo el Estado Alemán, cuyas observaciones y recomendaciones, pese ser
inapelables, dependen solo de su testimonio probatorio y de la fuerza de sus
argumentos. De ahí que, desde la República de Weimar, el presidente del BRH sea
designado como “Delegado Federal para la Buena Gestión Pública”, reconociendo
la importancia de las propuestas, dictámenes y opiniones para ayudar en la
organización y el desempeño eficiente de la administración pública federal,
(Directrices de 26-08-1986, Gaceta. No. 163 p 12485).
De acuerdo con su “Informe de Gestión 2014”[5], el presidente
del BRH destacó que examinaron recursos por alrededor de € 570 billones de
Euros (10 billones de pesos cuando un euro = 17.55 pesos y un billón son mil
millones 23-11-2015), de cuya función auditora, consejos y recomendaciones,
resultaron ahorros e ingresos adicionales de entre € 3 a 5 billones de euros
anualmente (entre 52,650 a 87,750 millones de pesos). En ese mismo informe, se
destacan algunos casos prácticos de auditorías de gestión, recientes,
cuyos resultados exhortan al Gobierno Federal para esforzarse por un
presupuesto sostenible, equilibrado y la reducción de una deuda excesiva,
destacando entre otros:
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ALGUNOS
RESULTADOS RECIENTES DE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR EN ALEMANIA[6]
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c)
Organización
La estructura de organización de la “Gran Sala
o Pleno del BRH, está sustentada en un órgano compacto donde las funciones
de apoyo (staff) y de línea se dividen horizontal y verticalmente por áreas
de especialidad, pero al final convergen hacia un mismo propósito, como se
muestra a continuación:
ESTRUCTURA
DE ORGANIZACIÓN DE LA ENTIDAD DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR EN ALEMANIA
Como se observa, está conformada por el presidente,
el vicepresidente y todos los Directores de los Departamentos de Fiscalización
quienes fungen como un órgano colegiado cuyas decisiones, son inapelables e incuestionables. Algunos Jefes de
Divisiones de Fiscalización, si es necesario, se integran también a este
consejo deliberativo. Al nivel gerencial, las decisiones también son tomadas
por órganos colegiados bipersonales, conformados por el director del
Departamento de Fiscalización y el Jefe de la División de Fiscalización
pertinente. En casos especiales, se constituye un órgano colegiado tripersonal,
siendo el tercer miembro el presidente o el Vicepresidente del BRH.
En el primer nivel, se encuentran las unidades
de Auditoría Interna, el Portavoz, el responsable de la Privacidad y Protección
de Datos y el Despacho de la Presidencia, las cuales son concebidas como
unidades de apoyo o staff del máximo nivel de dirección de la organización.
Desde ahí, se busca agrupar y supervisar congruentemente las funciones
fiscalizadoras sustantivas al delimitarlas por áreas de especialidad, en
Departamentos a cargo de directores, a partir del máximo nivel de supervisión
en dos grupos:
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FUNCIONES SUSTANTIVAS A CARGO DEL PRESIDENTE DEL BRH
|
FUNCIONES SUSTANTIVAS A CARGO DEL VICEPRESIDENTE DEL
BRH
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|
I
Cuestiones fundamentales y asuntos europeos;
II Órganos
constitucionales, ministerios, organizaciones internacionales;
IV Defensa
y Seguridad Nacional; y
VII
Organización, recursos humanos, TIC y asuntos nacionales.
|
III
Activos federales, participaciones, ferrocarriles;
V
Transporte, obras públicas, medio ambiente;
VI Empleo,
y seguridad social, educación e investigación;
VIII
Impuestos, aranceles, industria; y
IX
Seguridad social
|
FUENTE:
Elaboración Propia con base a http://www.bundesrechnungshof.de/de/bundesrechnungshof/organisation 24-11-2015
Por su parte, las funciones de servicio a toda
la organización se depositan en el “Departamento Presidencial” a cargo de una
“Secretaría General”, responsable de la Organización y servicios
administrativos; recursos humanos, Asuntos Jurídicos, presupuesto interno y
contraloría; Informática y Comunicación; Relaciones Públicas; y Asuntos
Internacionales. Destaca el enfoque, en lo interno y en lo externo (Depto.
VII), por el que se prioriza la organización y los recursos humanos.
Finalmente, las funciones sustantivas, las
fiscalizadoras que se distribuyen entre el presidente y el Vicepresidente para
una coordinación y supervisión directa, se integran en una estructura matricial
muy práctica compuesta por nueve Departamentos/Direcciones que a su vez tienen
a su cargo una Unidad Coordinadora y entre 5 y seis divisiones, las cuales se
distinguen por el sector funcional del Estado en el que se especializan. Las
unidades I, II, IV y VII que son coordinadas y supervisadas directamente por el
presidente del BRH:
|
FUNCIONES
SUSTANTIVAS A CARGO DEL PRESIDENTE DEL BRH
|
|||
|
I Cuestiones fundamentales y asuntos
europeos;
|
II Órganos
constitucionales, ministerios, organizaciones internacionales;
|
IV Defensa
y Seguridad Nacional; y
|
VII
Organización, recursos humanos, TIC y asuntos nacionales.
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|
I.1 Principios de fiscalización, Informe
Anual, enlace con los Tribunales de Cuentas de los Estados Federados;
|
II.1
Asuntos Exteriores, organismos e instituciones internacionales
|
IV.1
Seguridad nacional: organización, personal, presupuesto, formación, gestión
de inmuebles, administración territorial de la Defensa
|
VII.1
Gestión del personal en el seno de la administración pública federal, derecho
laboral;
|
|
I.2 Derecho y sistema presupuestario,
desarrollo de las finanzas públicas, reglamento de régimen interior del TFC
|
II.2
Asuntos culturales, Familia, ancianos, mujeres, juventud
|
IV.2
Seguridad Interior, protección civil, servicios de inteligencia
|
VII.2
Informática y comunicación;
|
|
I.3
Modernización del sistema de gestión y del procedimiento presupuestario,
asuntos europeos:
Agente
de Enlace la UE
|
II.3 Colaboración económica y desarrollo;
|
IV.3 Seguridad nacional: Marina. Oficina federal de equipamiento,
tecnologías de la información y apoyo en servicio de las fuerzas Armadas
|
VII.3 Gastos de personal, estatuto de los funcionarios; sueldos y
pensiones;
|
|
I.4 Deuda federal,
finanzas públicas
|
II.4 Poder Judicial, protección al consumidor, sanidad, Tribunal
Federal Constitucional;
|
IV.4 Seguridad nacional: Ejército, asistencia médica, logística,
vehículos terrestres de defensa;
|
VII.4 Asuntos organizacionales;
|
|
I.5 Integridad,
racionalización normativa, análisis de impacto normativo: Delegado Federal
para la buena gestión pública
|
II.5 Cámaras Legislativas, Presidencia y Cancillería Federal,
Relaciones Públicas del Gobierno;
|
IV.5 Seguridad nacional: Aire, organizaciones internacionales de
defensa, legislación de precios
|
VII. 5 Asuntos interiores;
|
|
I.6
Cuenta anual, subvenciones concedidas según la Ley de inversiones en el
futuro;
|
II.6 Seguridad Alimentaria, agricultura
|
|
VII. 6 Servicios auxiliares en el seno de la administración pública,
compras públicas;
|
Por su parte, las unidades III, V, VI, VIII y IX que están bajo la
coordinación y supervisión directa del vicepresidente, se especializan en las
áreas de gobierno que se muestran a continuación:
|
FUNCIONES SUSTANTIVAS A CARGO DEL VICEPRESIDENTE DEL
BRH
|
||||
|
III
Activos federales, participaciones, ferrocarriles;
|
V
Transporte, obras públicas, medio ambiente;
|
VI Empleo,
y seguridad social, educación e investigación
|
VIII
Impuestos, aranceles, industria; y
|
IX Seguridad
social
|
|
III.1
Instituto Federal de Gestión Inmobiliaria, Organismos sucesores de la agencia
fiduciaria Treuhandanstalt;
|
V.1
Transportes e infraestructura digital
|
VI.1
Educación y ciencia
|
VIII1
impuestos y derechos
|
IX.1
Sistema de pensiones públicas, Seguridad social agrícola, seguro contra
accidentes de trabajo, Agencia Federal de Seguros
|
|
III.2
Ferrocarriles Alemanes; Patrimonio Ferroviario Federal;
|
V.2 Obras
Públicas I
|
VI.2
Agencia Federal de empleo, trabajo y asuntos sociales
|
VIII.2
Impuestos indirectos
|
IX.2
Rehabilitación, prestaciones sociales (como tarea horizontal)
|
|
IIII.3
Construcción de ferrocarriles; gestión de transportes ferroviarios
|
IV3 Obras
de vialidad I
|
VI.3
Agencia Federal de Empleo II
|
VIII.3
Administración tributaria; tecnologías de la información; estructura
organizativa y funcional
|
IX:3
Pensiones
|
|
III.4
Participaciones de la Federación en empresas, fundaciones de derecho privado,
instituciones sucesorias de correos
|
V.4; Obras
Públicas II
|
VI.4
Asuntos de la Unión Europea, organismos e instituciones internacionales
|
VIII.4 Economía y suministro de energía;
|
IX. 4
Seguro público de enfermedad, seguro de cuidados permanentes
|
|
III.5 Bancos,
patrimonio especial Agencia Federal de redes de electricidad, gas,
telecomunicaciones, correos y ferrocarriles;
|
V.5 Obras
de vialidad II
|
VI.5
Pensión complementaria de subsistencia para las personas de edad y las
personas con incapacidad laboral parcial: compensación social
|
VIII. 5
Aranceles, impuestos al consumo, regulación de precios del mercado;
|
IX.5
prestaciones sociales de la Federación
|
|
|
V.6 Medio
ambiente, protección de la naturaleza, obras públicas, seguridad nuclear
|
VI:6
prestaciones básicas para desempleados
|
|
IX.6
Contabilidad de las entidades de seguridad social, seguro público de enfermedad
|
Desde la propia organización del BRH es
posible entrever, también, como se organiza el Gobierno en Alemania, pero sobre
todo cómo se controla desde la perspectiva del BRH. En suma, esta estructura llevó a cabo 1.400 auditorías con un presupuesto aprobado de € 132.9
millones de euros (2,332.4 millones de pesos cuando un euro=17.55 al
23-11-2015), de los cuales el 86% correspondió a gastos de una plantilla de
personal integrada por 1,338 plazas, de las cuales el 54% se ubicó en las oficinas
centrales en Bonn y el 56% restante se distribuyó entre las siete oficinas
regionales del BRH ubicadas estratégicamente en Berlin, Frankfurt am Main,
Hamburg, Hanover, Coblenz, Munich y Stuttgart.
Al respecto, cabe destacar que, en Alemania, existe un mecanismo de
aprobación presupuestaria a mediano plazo que normalmente establece un límite
financiero al BRH, el cual, como proporción del gasto del presupuesto federal,
normalmente no rebasa el 0.04 por ciento del gasto total del gobierno, de
manera que es posible prever el comportamiento de su estructura conforme a lo
siguiente:
PROYECTO
DE PRESUPUESTO Y PLANTILLA DE PERSONAL APROBADA DEL BRH DE ALEMANIA
PERIODO
2013-2018 (millones de euros)
|
Concepto
|
2013
|
2014
|
2015
|
2016
|
2017
|
2018
|
|
Presupuesto Anual
|
132.9
|
136.0
|
136.0
|
139.6
|
142.7
|
1457
|
|
Plantilla de Personal
|
1,338
|
1,314
|
1,313
|
1,334
|
1,338
|
1,338
|
Fuente: Reporte Anual 2014 http://www.bundesrechnungshof.de/en/veroeffentlichungen/bemerkungen-jahresberichte-en/dateien/2014-annual-report-on-federal-financial-management-abridged-version
Como se aprecia, existe un programa racionalizado con visión a futuro,
lo que permite no solo proyectar los trabajos de fiscalización superior bajo
una visión prospectiva, con base a la certeza de un flujo de recursos
financieros y personales, sino aprovechar y orientar las capacidades a los
sectores de control gubernamental estratégicos, donde menos recursos y más
investigación pueden retribuir más cobertura y beneficios en términos de
productividad.
|
Caso práctico de una evaluación del desempeño de la BRH de
Alemania
|
|
Las administraciones de construcción de carreteras de los
estados de Brandenburgo y Berlín están planeando un túnel por razones
principalmente urbanísticos. La protección del ruido de los residentes
locales se puede lograr sin la construcción de un túnel. El Gobierno Federal
puede ahorrar 10 millones de € (170.5 millones de pesos) si evita un túnel
injustificado.
El Ministerio de Transporte Federal había aprobado
construir un túnel de 150 metros de largo que sería parte de una carretera de
circunvalación federal B 158. El área de ruta del túnel pasaría muy cerca de
un barrio de varios pisos y casas residenciales. El objetivo del túnel es
evitar perjudicar el barrio por el ruido que prevé la administración de la
construcción de carreteras por la proporción de camiones en la carga total de
tráfico que se estima sería de 7 por ciento en 2025. No obstante, el túnel no
pasaría bajo el nivel del suelo adyacente sino por arriba hasta cuatro
metros, lo que podría resolverse con la construcción de paredes de atenuación
del ruido, mediante lo cual se obtendría la reducción del ruido sobre la base
de una proporción estándar en la orientación pertinente.
La BRH, después de un nuevo cálculo de la
necesidad de reducción del ruido, determinó que la administración puede
reducir el vicio del barrio residencial en cuestión, mediante el uso de muros
de atenuación del ruido transparentes, considerando una opción a nivel del
suelo, como suficiente para cumplir con los requisitos legales. El Ministerio
de Transporte aceptó la recomendación y el Gobierno Federal podrá así ahorrar
8.000.000 € en los costos de construcción y 2 millones de € en los costes de
mantenimiento.
|
Fuente: Véase detalles en el Reporte Anual 2014,
p 90-91, disponible en http://www.bundesrechnungshof.de/en/veroeffentlichungen/bemerkungen-jahresberichte-en/dateien/2014-annual-report-on-federal-financial-management-abridged-version
[1] Conforme a su Ley
Fundamental (Grundgesetzde: 1949), es
una república federal, democrática, representativa y parlamentaria. El jefe de
Estado alemán es el Bundespräsident (Presidente Federal), elegido por la
Bundesversammlung (Asamblea Federal), El Bundeskanzler (Canciller Federal), es
el jefe de gobierno y ejerce el poder ejecutivo. El poder legislativo recae en
el parlamento compuesto por el Bundestag (Dieta Federal) y el Bundesrat
(Consejo Federal), que en conjunto forman el órgano legislativo. El Bundestag
es elegido mediante elecciones directas. Los miembros del Bundesrat representan
a los gobiernos de los dieciséis estados federales y son miembros de los
gabinetes de estado. Los respectivos gobiernos estatales tienen el derecho de
nombrar y remover a sus enviados en cualquier momento.
[2] Para detalles de información sobre este apartado, recúrrase al Informe Anual de Actividades 2013 (Annual
Report on Federal Financial Management Abridged Version, Supreme Audit
Institution of the Federal Republic of Germany) e información normativa y
diversa de la página www.bundesrechnungshof.de; del BRH, y
un documento de la EURORAI titulado el Control
externo del sector público en los estados federados de Alemania disponible
en www.eurorai.org/eurorai/eurorai_es.nsf/documento/informes al 22 de julio de 2015
[3] Los miembros del BRH son el presidente, vicepresidente, directores de
las oficinas regionales y los jefes de división. Gozan de independencia no solo
judicial sino material y personal, ya que no pueden ser sujetos a instrucciones
salvo por los procedimientos colegiados con los que trabajan, y la
independencia personal que les garantiza que no puedan ser trasladados, relevados
o jubilados anticipadamente. (Ver Figueroa y Kloster, p. 49-70).
[4] Kay Scheller
es el actual Presidente desde junio de 2014
[5] Véase 2014, ANNUAL REPORT ON FEDERAL FINANCIAL MANAGEMENT Abridged Version
BUNDESRECHNUNGSHOF (Supreme Audit Institution of the Federal Republic of Germany,
en http://www.bundesrechnungshof.de/en/veroeffentlichungen/bemerkungen-jahresberichte-en/dateien/2014-annual-report-on-federal-financial-management-abridged-version al 24-11-2015
[6] Ver detalle: “Informe anual de
auditoría de la EFS de Alemania”, "Sostenibilidad presupuesto federal en
riesgo", Mensaje del Presidente del BRH, publicado en Bonn, 02 de
diciembre 2014.
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