La gestión de la auditoría superior en Italia

La gestión de la auditoría superior en Italia^[1]

 

1. Constitución

La Corte dei Conti de la República Italiana, “Corte de Cuentas” (en lo sucesivo CCI por sus siglas en italiano), tiene su antecedente en 1351 en la “Cámara de Cuentas” creada por Amedeo VI de Saboya que transcurrió hasta la “Ley de 1859, no. 3706”, cuando la antigua Corte adoptó el modelo Belga sustentado en un tribunal independiente de miembros inamovibles, ejerciendo el control externo a priori (ex ante) y la jurisdicción contenciosa sobre las cuentas gubernamentales “conforme a los deseos del Parlamento y del país”^[2].

Sin embargo, fue a partir de la unificación del Reino de Italia y de la “Ley de 14 de agosto de 1862, No. 800”, que las “Cámaras de Cuentas” del Estado de Cerdeña, del Gran Ducado de la Toscana, y del Reino de las Dos Sicilias constituyeron, las bases de la primer Corte de Cuentas de la República Italiana.

Desde entonces y a partir de la Constitución de 1948, la independencia de la “Corte de Cuentas Italiana” ha estado garantizada tanto en el ejercicio de las funciones de control (artículo 100-3), como en el ejercicio de sus facultades jurisdiccionales (artículo 108, segundo inciso), incluyendo el procedimiento formal del nombramiento de su cúpula institucional; “las modalidades del reclutamiento y designación de los magistrados; su inamovilidad; la constitución de un órgano electivo de autogobierno por el personal de la magistratura (El Consejo de la Presidencia); y su autonomía financiera y organizativa”^[3].

Desde ahí es posible entrever un complejo procedimiento de designación de sus miembros y autoridades.  Los magistrados de la CCI son elegidos mediante concurso público con carácter vitalicio e inamovible, mientras que su Presidente es nombrado mediante decreto del Ejecutivo Federal entre los magistrados de la propia Corte, a propuesta del Presidente del Consejo de Ministros, previa deliberación del Consejo de Ministros y después de haber oído el parecer del “Consejo de la Presidencia de la CCI”^[4].

El máximo nivel de dirección de la CCI recae en un Consejo Directivo o Consejo de la Presidencia, que se integra por un Presidente, el Procurador General y un Presidente Adjunto (en su nombre), el Presidente de la sección superior; cuatro miembros, dos elegidos por la cámara de diputados y el Senado de la República por mayoría absoluta de sus miembros, entre catedráticos de derecho o abogados con 20 años de práctica profesional; y cuatro miembros elegidos por y entre los jueces de la Corte de Cuentas^[5].

A partir de la Ley constitucional No. 3 de 2001, se adoptó “un modelo de Estado descentralizado y autónomo”, donde las entidades territoriales y locales, como las Regiones, las Provincias y los Municipios, gozan de autonomía presupuestaria y con amplios poderes normativos. De ahí que la fiscalización superior es ejercida por la Corte de Cuentas de Italia con competencia a nivel nacional, bajo un régimen unitario similar al que sigue la Corte de Cuentas de Francia, en donde se combinan las funciones de control externo y las funciones jurisdiccionales totalmente centralizadas, lo que las distingue del que siguen la mayoría de los países federados no solo de Europa sino del mundo.

Su titular ha manifestado que este sistema de fiscalización centralizada, “garantiza una mayor autoridad y confiabilidad del control superior, permite realizar más ágilmente el análisis de la gestión pública (…), con el propósito de lograr una mayor eficiencia y evitar cualquier conflicto o incertidumbre en los ámbitos de competencia recíproca que pudieran surgir bajo la presencia de una pluralidad de órganos de control”^[6].

Desde 1994 (Ley No. 20), “compete a la Corte de Cuentas frente a todas las entidades autónomas, un control de carácter más directamente financiero-contable y un control más genéricamente relacionado con los trámites administrativos”. La función de la CCI incluye el control preventivo, el control de gestión, el control financiero-contable y el control jurisdiccional de responsabilidad administrativa. Desde ahí se fortaleció el control externo de la Corte y especialmente el control de gestión al hacerlo extensivo a toda la administración pública y clarificar las facultades de la CCI para practicar auditorías de desempeño.

Las funciones jurisdiccionales, son ejercidas “en las materias de contabilidad pública y en otros ramos especificados por la ley” (artículo 103 constitucional). Se ejerce un sistema procesal administrativo que busca, mediante el enjuiciamiento de la responsabilidad de todos los “dependientes públicos” y sujetos que estén ligados con el gobierno para prevenir comportamientos ilícitos y castigarlos cuando y donde se hayan verificado, condenando a los responsables a resarcir en forma personal el daño provocado. La Ley No. 3 de 2001, atenuó la gravedad de responsabilidad, de manera que sólo existen los responsables en caso de dolo o de culpa grave (aquellos actos conducidos intencionalmente o bien graves errores o negligencias) y “queda excluido cualquier control de juicio sobre actos discrecionales respecto a los gastos de los administradores”.

La gestión de la Corte tiene una naturaleza funcional dual pues funge como un organismo encargado de garantizar la legalidad, “la buena marcha de la gestión gubernamental” y de salvaguardar el equilibrio de las finanzas públicas (artículo 100, segundo párrafo), al mismo tiempo que forma parte de los organismos jurisdiccionales (artículo 103, párrafo segundo). Su función se rige bajo los principios de “neutralidad, autonomía e independencia con respecto al Gobierno y al Parlamento”, mientras que “en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, para todos los efectos, forma parte de la judicatura” y se asume como “un auditor externo al servicio de la comunidad”.

 

1. Gestión^[7]

La Ley No. 20 de 1994, fortaleció las funciones de auditoría al delimitar sus alcances bajo tres tipos: el control preventivo (a priori o ex ante) que se limitó a cuestiones y políticas públicas de relevancia nacional; el control de gestión (desempeño) cuya relevancia se fortaleció al ampliar el enfoque a la economía y la eficiencia de “los trámites administrativos”; y el control financiero, que da fe de la conformidad de los resultados de las cuentas examinadas conforme la “Ley del balance y los datos contables”.

El control preventivo o a priori, el más antiguo y de avanzada pues lo ejercía desde mediados del siglo XIX en todas las esferas y acciones de la administración, aún de aquellas de escaso interés, se concentró solo en las operaciones de relevancia o políticas públicas, cuyos alcances normativos y programáticos, contratos cuantiosos o actos públicos generalizados lo ameritan. El control preventivo, se trata de un control referido a la legitimidad de políticas públicas o determinadas propuestas del gobierno, que debe realizarse en un plazo máximo de 60 días, cuyo resultado requiere ser informado al Parlamento para su deliberación y, en su caso, sea aprobado una vez valoradas sus implicaciones. Un reto o desafío bastante difícil, sin duda. Sin duda un distingo significativo respecto a otros países.

El control financiero-contable, se trata de la equiparación (nivelación) de las Cuentas Generales Rendidas por el Estado, que la Corte proporciona al Parlamento, antes del inicio de la sesión dedicada a la aprobación del presupuesto que sirven para regular el contenido del mismo, dar confiabilidad a las cuentas y generar posibles reformas de contabilidad hacendaria. Pese que la CCI no participa en la integración del presupuesto, tarea que es competencia del Gobierno; con este reporte se involucra en la aprobación presupuestaria antes que se realice por el Parlamento.

“El control jurisdiccional incluye el juicio sobre la responsabilidad de los agentes públicos” (quienes ejercen recursos públicos), o “responsabilidad de cuentas”, sobre quienes han tenido la disponibilidad material de bienes o valores públicos y que no han cumplido con la obligación de la restitución que les incumbe. La responsabilidad contable se caracteriza por la presunción de culpa del agente, a quienes les incumbe demostrar lo contrario, de resultar condenado deberá resarcir la suma equivalente al valor del faltante no justificado.

El control de gestión (la auditoría de desempeño), llamado también control sucesivo, a diferencia del “control preventivo de la legitimidad”, “no tiene por objetivo solamente los actos individuales o acciones aisladas de la administración, sino gestiones enteras del Gobierno, y por lo tanto es un parámetro del control no sólo limitado al cumplimiento de las normas jurídicas u objetivos de los programas, sino diseñado para abarcar criterios generales de buena administración sustentados en un sistema de indicadores de desempeño, estructurados con el método comparativo, con atención particular a su economía y eficiencia. Las áreas de gestión que son sometidas a los análisis radican en la importancia financiera, la existencia de sustanciales riesgos de irregularidad y las solicitudes por parte del Parlamento y también de las propias administraciones públicas.

Destaca también la actividad consultiva desarrollada por la CCI a través de audiencias realizadas ante las Comisiones de Presupuesto. En su función consultiva, manifiesta juicios técnicos sobre la coherencia de las políticas públicas y opina sobre los medios para hacerles frente con la salvaguarda del marco normativo y programático, y también sobre su congruencia con los objetivos asumidos. Finamente, cabe destacar que está previsto que dentro de cada entidad ya sea federal, regional, provincial o municipal se ejerza un control interno, lo que significa que la Corte de Cuentas tenga que verificar el funcionamiento de tales controles internos, es decir, si los mismos han sido aplicados y si ello ha ocurrido de forma regular y eficiente.

 

1. Organización
   La Corte, funge como un organismo de auditoría técnica, organizacional y financieramente independiente, tanto de las autoridades políticas y legislativas, más no así de las que imparten justicia. Sin embargo, la constitución la distingue como un "órgano auxiliar que coopera con los órganos responsables de las funciones legislativas, de tendencia política y control de la administración activa”, lo que significa que no debe censurar las opciones con las cuales se identifican.
   La estructura de organización de la CCI “fue diseñada para cumplir con los compromisos de la Unión Europea (déficit presupuestario inferior al 3% del PIB y deuda pública menor al 60% del PIB)”^[8]. Su organización, según su propia definición, se integra en una “estructura nuclear”^[9],  como se aprecia a continuación:
   
   FUENTE:  http://www.corteconti.it/chi_siamo/organizzazione 22-11-2015
    
   Esta estructura en esencia es la estructura superior donde se concentra el soporte y apoyo a toda la organización, tanto a nivel central como de las oficinas regionales. El presidente de la CCI cuenta con el Secretario General y el Jefe de Gabinete, así como otras oficinas de apoyo. El Secretario General, es el jefe administrativo. La Oficina del Gabinete, por su parte, es de apoyo exclusivo del presidente en sus relaciones internas y externas ante el gobierno^[10]. El Órgano Colegiado y Oficina General, se encarga del registro de sentencias, decisiones y resoluciones emitidas”. Esta definición, a su vez, se extiende en una “Estructura de Organización Funcional”, como se muestra a continuación:
   ESTRUCTURA DE ORGANIZACIÓN FUNCIONAL DE LA CORTE DE CUENTAS DE ITALIA
   FUENTE: Elaboración propia con base a http://www.corteconti.it/chi_siamo/organizzazione 22-11-2015
    
   Como se observa, se trata del control, la procuración y la jurisdicción que reflejan ya la composición funcional característica del modelo de fiscalización superior coercitivo. La CCI, se organiza bajo un esquema de secciones o Cámaras que equivalen a direcciones al primer nivel de la estructura.
   De ahí que ambas funciones prácticamente se organicen de manera muy similar, en tres secciones respectivas, que paralelamente actúan en defensa del interés público al proteger el orden y la defensa de la gestión de los activos públicos (Procuraduría, Fiscalía o Ministerio Público) y juzgan en apelación en materia de cuentas públicas y contra las sentencias dictadas por las secciones regionales (Jueces y Magistrados). Están divididas en tres unidades que cubren el territorio nacional.
   En la Sección del Control, es evidente el mayor peso estructural, pues cuenta con siete cámaras. La primera denominada “Cámaras conjuntas”, es la encargada de articular las funciones de control, deliberativas y consultivas. Entre otras, tiene a su cargo la programación y normativa de las actividades de control y los principios de dirección; el informe sobre la Cuenta General del Estado; los informes al Parlamento; las certificaciones de contratos de trabajo colectivo nacional; y el informe sobre el costo del empleo público. Este último permite entrever la importancia que para el gobierno tiene proveer un seguimiento permanente de la estructura del gobierno en todos sus niveles, es decir, tanto a nivel nacional como subnacional.
   La sección del “Control de la legalidad de los actos del Gobierno y de la Administración del Estado” tiene a su cargo seis oficinas de control, cada una de las cuales está dirigida por un Director General, como se describe a continuación:
    
    
   ESTRUCTURA FUNCIONAL DE LA SECCIÓN DEL “CONTROL DE LA LEGALIDAD DE LOS ACTOS DEL GOBIERNO Y DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO” EN LA CORTE DE CUENTAS ITALIANA

1.     La sección de “Control central sobre la gestión del gobierno” tiene a su cargo básicamente la evaluación del desempeño de la gestión y políticas públicas, lo que ellos llaman “el control sucesivo”. Desde su nomenclatura, es posible apreciar la integralidad del enfoque del control sucesivo, o del desempeño, a todas las administraciones públicas del gobierno y que ésta no adopta pronunciamientos parecidos a sentencias sino resoluciones que contienen observaciones, aspectos relevantes y recomendaciones para el futuro, las cuales no causan un efecto sancionatorio directo, sino que tienden a provocar mecanismos espontáneos de corrección de parte de los entes públicos controlados.   2.     La sección de “Control sobre las instituciones”, ejerce el control sobre la gestión financiera de las entidades en las que el Estado es propietario o parte, o bien en las que contribuye con recursos públicos en forma ordinaria.   3.     La sección del “Control de la autonomía”, tiene a su cargo el “Informe al Parlamento”, sobre las tendencias generales de las finanzas regionales y locales y sobre el equilibrio del presupuesto de los municipios, provincias, ciudades y regiones metropolitanas, en relación con la Unión Europea.   4.     La sección de “Control para Asuntos de la Comunidad Internacional”, se encarga de los Informes al Parlamento: a) sobre la gestión de los fondos estructurales de la UE; b) sobre la utilización de otros fondos y programas; c) sobre el estado de los recursos de la comunidad y la verificación de temas de interés nacional y; d) sobre los niveles y causas de fraude en contra de la comunidad y de las medidas preventivas y represivas relacionadas.   5.     La sección de “Control de las secciones regionales”, se encarga de coordinar y supervisar el control ejercido por las cámaras ubicadas en las regiones. Ejerce el control sobre la gestión de los gobiernos regionales y sus municipios, provincias, ciudades y regiones metropolitanas, en relación con la Unión Europea. Si los auditores regionales determinan, la presencia de desequilibrios presupuestarios o irregularidades contables graves, adoptan pronunciación específica y aseguran la adopción de las medidas correctivas necesarias y el cumplimiento de las restricciones y limitaciones impuestas en caso de incumplimiento por la autoridad local.

FUENTE: Elaboración propia con base a http://www.corteconti.it/chi_siamo/organizzazione  22-11-2015

 

Estas estructuras centrales, se auxilian a su vez de los 21 órganos autónomos (núcleos) llamados Cámaras de auditoría, cuyas funciones están cerca de la operación, ubicadas directamente en las regiones, de manera que con ello la CCI ejerce el control sobre 350 organismos y empresas públicas del Estado.

De acuerdo con el “Plan de actuación del Tribunal de Cuentas” y el “Plan de tres años de acciones positivas 2014 – 2016”, la Corte de Cuentas ejerce un presupuesto promedio anual que asciende a € 302 millones de euros (5,300 millones de pesos cuando 1 Euro = 17.55 el 23-11-2015), de los cuales 92.0% corresponde a gastos de personal^[11]. Por su parte, la plantilla de personal en servicio es de 2,493 plazas, de los cuales 1,142 se encuentran en las oficinas centrales y 1,351 en las regiones, como se resume a continuación:

 

PLANTILLA DE PERSONAL DE LA CORTE DE CUENTAS ITALIANA

Nomenclatura de la Plaza	Oficinas centrales	Oficinas Regionales	Total CCI
Nivel Superior	10	29	39
Nivel Medio	548	696	1,244
Nivel Operativo	551	604	1,155
Nivel Auxiliar	33	22	55
TOTAL Institucional	1,142	1351	2,493

 FUENTE: Elaboración propia con base a detalle de cifras reportadas al cierre de 2013, disponible el 23-11-2015 en  http://www.corteconti.it/cittadini_pa/amministrazione_trasparente/personale/

 

 

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[1] La República Italiana, cuenta con una población de 59.5 millones de habitantes y 301.3 miles de Km2. Su constitución, organiza el territorio desde 1948 en tres niveles de gobierno que se divide en cinco grandes áreas geopolíticas y en veinte regiones administrativas. Se basa en un sistema parlamentario, donde el poder legislativo está a cargo del Parlamento y del Consejo de Ministros, liderado por el jefe de gobierno (Presidente del Consiglio dei Ministri), informalmente llamado primer ministro, uno de los cinco cargos más importantes del país junto a los de Presidente de la República, Presidente del Senado de la República, Presidente de la Cámara de diputados y Presidente de la Corte Constitucional.

[2] De acuerdo con Decreto Presidencial del Presidente de la República italiana del 4 de Noviembre 2013,  Raffaele Squitieri, Magistrado de la Corte desde 1971, es el actual Presidente de la Corte de Cuentas. Corte dei conti, la storia, l’organizzazione e le funzioni. Istituto di garanzia della corretta gestione della finanza pubblica;.  http://www.corteconti.it/chi_siamo/organizzazione  (27 de julio de 2015).

 

[3] Repubblica Italiana, la Corte dei conti in Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato I, II e Collegio per il controllo sulle entrate nell´Padunanza del 21 maggio 2015; y Leyes de 1934 (12 luglio 1934, n. 1214), 1994 (Ley 1994, No. 20)  y 2000 (Ley 2000, No. 202.1) Approvazione delle leggi sulla Corte dei conti

[4] Los magistrados de la Corte de Cuentas son elegidos mediante concurso público, que incluye presentación de títulos (currículo) y exámenes. Para concursar, se admite la participación de magistrados ordinarios, administrativos, abogados del Estado y personal competente del sector privado, así como funcionarios públicos en posesión de cierta antigüedad de servicio.

[5] Conforme al Art. de la  Ley núm. 11710 del 13 de abril de 1988, modificado por el Decreto Lgislativo Nº 62 7.2.2006 y más recientemente por el Art. 11 de la Ley Nº 15 del 04 de marzo de 2009.

[6] Para detalles sobre este apartado, véase El modelo de fiscalización de Italia. Intervención del Sr. Francesco Staderini, Presidente del Tribunal de Cuentas de Italia. En Memoria del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005, organizado por la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados en México. www.congreso.gob.mx  27 de julio de 2015.

[7] Para detalles en http://www.corteconti.it/cittadini_pa/amministrazione_trasparente/performance/

[8] Véase V Conferencia Eurosai - Olacefs  (Lisboa 10 al 11 mayo 2007). El ciclo de presupuesto del Estado y cuentas en Italia: Implicaciones para asegurar la sostenibilidad fiscal y Procedimientos innovadores de  rendición de cuentas  Corte dei conti Italia. http://www.corteconti.it/

[9] Véase Corte dei Conti, Italy Eurosai training event “Experience with the implementation and development of performance audits in reaction to challenges and opportunities in a changing environment” (Prague, 27-29 April 2009). http://www.corteconti.it/

 

[10] Destaca que desde el mismo Reglamento se le asigna para ello una cuota del personal administrativo de no más de treinta unidades, las cuales, en caso necesario, pueden aumentar hasta un treinta por ciento de las unidades previstas. Véase detalles disponibles el 21-11-2015, en http://www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/amministrazione_trasparente/organizzazione/note_biografiche_presidente/FUNZIONI_DEL_01_2010_art._3-4-5_Presidente.pdf

[11] Véase detalles en su página de Transparencia disponible al 23-11-2015 en http://www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/amministrazione_trasparente/performance/piano_performance_2011_2013.pdf