La gestión de la auditoría superior en Japón[1]
a)
Constitución
El “Consejo de Auditoría de Japón” (CAJ)[2], tiene su antecedente en 1869 bajo el
Ministerio de Finanzas, una forma anterior del actual gabinete (el
Ejecutivo) llamado Dajokan, quien tenía a su cargo el control directo
del órgano de auditoría hasta que en la Constitución Meiji (1889), el
Consejo adquirió rango constitucional para la supervisión de las finanzas
públicas como un órgano independiente subordinado directamente al emperador.
En 1947, tras la catástrofe de la segunda
guerra, se promulgó la actual Constitución de Japón[3], en
cuyo artículo 90 se mandata que “las Cuentas definitivas de los gastos y los
ingresos del Estado serán auditados anualmente por un Consejo de Auditoría y
enviados por el gabinete a la Dieta (el Legislativo) junto con la
declaración de auditoría, durante el año fiscal inmediatamente siguiente al
periodo cubierto”.
La “Ley del Consejo de Auditoría” (Ley de
1947), mandata desde entonces al CAJ para “auditar las cuentas definitivas de
los gastos y los ingresos del Estado de Japón; auditar y supervisar las cuentas
públicas para asegurar su adecuación y rectificar sus defectos; y auditar los
aspectos de precisión, regularidad, economía, eficiencia y efectividad y de
otros aspectos necesarios de auditoría” (Art. 20). Aunque no propiamente dicha,
nótese el antecedente más remoto de los criterios base de la auditoría de
gestión en el mundo.
Conforme a la Ley, el CAJ es independiente del
gabinete y se integra por una Comisión de Auditoría que consta de tres
comisionados y una “Oficina de Ejecutivo General”. Los comisionados, quienes
son nombrados por el gabinete, después del resultado de una elección mutua,
proponen a quien fungirá como presidente del Consejo de Auditoría para que a su
vez sea nombrado por el gabinete, con el consentimiento de ambas cámaras de la
dieta. El término del mandato de los Comisarios es de siete años, con
posibilidad de ser reelectos por un período adicional y, en su caso, deben
retirarse al cumplir 65 años. Todo este proceso, incluido el cese de los Comisionados,
debe ser avalado por el Emperador (Arts. 1-4).
En el cumplimiento de su objetivo de “supervisión
de la contabilidad pública”[4],
el CAJ está obligado no sólo a señalar irregularidades, sino a identificar las
causas y, en su caso, realizar una función positiva al facilitar su
rectificación y mejora. Esto implica “poder” para presentar sus opiniones,
“ordenar” auditorías y “tomar medidas” sobre violaciones o defectos, a o, en
las leyes y reglamentos, así como para “impulsar las mejoras” normativas, de
sistemas o administrativas que sean convenientes.
En el cumplimiento de su objetivo de “verificación
de las cuentas definitivas de los ingresos y gastos del Estado”, tiene la
obligación de comprobar la exactitud de las declaraciones fiscales y la
adecuación de la contabilidad del Estado. En Japón la presentación de la Cuenta
Pública se realiza “junto con el informe de auditoría del Consejo”, que es
fundamental para la “declaración oficial de terminación de la auditoría” y que
el Ejecutivo pueda presentar las cuentas definitivas a la Dieta.
El proceso de
rendición de cuentas en Japón fluye en general bajo el mismo esquema que sigue
en el mundo el presupuesto, sin embargo, destaca que el CAJ desarrolla la
auditoría en paralelo y en tiempo real con el ejercicio, de manera que
simultáneamente, cuando el Gabinete entrega la Cuenta Pública, el CAJ rinde su
Informe de resultados a la Dieta para que, en su caso, apruebe el ejercicio del
período cubierto y, con base en ello, valore y determine el presupuesto del
ejercicio siguiente. Esto, permite que los resultados de la auditoría tiendan a reflejarse más en el
presupuesto.
De acuerdo con la “Sección 5 Responsabilidades
fiscales (administrativas) de funcionarios” de la Ley, el CAJ posee una
característica especial, ya que, si bien no posee facultades judiciales o
sancionatorias, sí las tiene para “adjudicar la responsabilidad de
indemnización al Estado” y “exigir la imposición de medidas disciplinarias”. Esto
significa que el CAJ puede exigir a la autoridad competente una acción
disciplinaria o resarcitoria contra el funcionario” (Arts. 31 y 32). Estos
procedimientos de responsabilidad administrativa se sustancian en el ámbito del
gabinete y del propio Consejo, sin pasar por jurisdicción judicial alguna. Sólo
“en el caso de que considere que se ha cometido un delito, lo notificará a la
oficina judicial de la materia” (Art. 33).
Un distingo constitucional del CAJ, es que
conforme al artículo 19 de su Ley reglamentaria, Consejo de divulgación de
información y protección de datos personales (Arts. 19-2 a 19-6), el CAJ es
responsable, además, de “examinar y deliberar las apelaciones en respuesta a
las solicitudes de información presentadas a los órganos administrativos bajo
la disposición del artículo 18 de la “Ley de Acceso a la Información en
posesión de órganos administrativos” (Ley Nº 42 de 1999) y el artículo 42 de la
“Ley sobre la Protección de Posesión de Información Personal” (Ley No.58 de
2003). Si bien el Consejo dispone de una “Junta de revisión de información”
especializada integrada por “tres miembros que deberán servir a tiempo parcial
nombrados por el presidente, entre personas de discernimiento superior, con el
consentimiento de ambas cámaras”, lo cierto es que no se requirió crear una
gran estructura adicional para el tema de transparencia y acceso a la
información pública.
En cuanto al proceso de rendición de cuentas del
CAJ, éste se asume cuando se concreta la “presentación y explicación del
informe de auditoría”. Sin embargo, es común que los altos funcionarios del CAJ
siempre asistan a las deliberaciones en ambas cámaras de la Dieta, lo que permite
que los resultados de auditoría sean comprendidos en el siguiente proyecto y ejecución
del presupuesto y responder también a las expectativas de legisladores y del
público sobre la preparación del plan e implementación de las siguientes
auditorías.
Finalmente, cabe destacar que el control
interno o vertical del gobierno en Japón, está a cargo de los “servicios
relacionados con la auditoría interna” en los ministerios, organismos y así
sucesivamente. La “Oficina de Evaluación Administrativa” del “Ministerio de
Asuntos Internos y Comunicaciones”, es quien evalúa y supervisa las operaciones
y actividades de agencias de gobierno, y auditoría interna de las oficinas de
los gobiernos locales.
b)
Gestión[5]
La gestión de la
fiscalización superior en Japón no es ajena a los desafíos socioeconómicos de
los últimos años. La disminución de la población y el aumento de los gastos de
seguridad social debido a la tasa de natalidad decreciente y el envejecimiento
de la población; los cambios estructurales en las economías internacionales; los
problemas globales del medio ambiente; y, particularmente la reconstrucción
derivada del “gran terremoto y tsunami del 11 de marzo de 2011 y del accidente
en una planta de energía nuclear, se han convertido en los temas de la agenda
del Gobierno para enfrentar tales retos.
El enfoque de la auditoría, en respuesta, ha
centrado la fiscalización en la seguridad social; educación, ciencia y
tecnología; empleo público; defensa; agricultura, silvicultura y pesca;
protección del medio ambiente; cooperación económica; pequeñas y medianas
empresas; y tecnología de la información y comunicaciones (TIC),
principalmente. En ese sentido, el CAJ ha impulsado las auditorías
transversales en las políticas públicas relacionadas y ejecutadas conjuntamente
por varios ministerios y organismos poniendo especial énfasis en la previsión
(ex ante) y en la implementación (durante) de las mismas.
La práctica fiscalizadora destaca dos
categorías: las “auditorías obligatorias” (cumplimiento financiero), que
practica periódicamente; y las “auditorías discrecionales” (de gestión o
desempeño), aquellas que el CAJ puede practicar cuando lo estima necesario. En
ese marco de actuación, el CAJ practica los siguientes tipos de auditoría:
TIPOLOGÍA DE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR EN EL
CONSEJO DE AUDITORÍA DE JAPÓN
Como se aprecia, en la parte superior se
agrupan las “Auditorías de regularidad”, esto es de la exactitud y el
cumplimiento (eficacia), y en la parte inferior las “Auditorías de desempeño
(de economía, eficiencia y efectividad). Ambos tipos, a su vez, se dividen en:
|
Auditorías de
Cumplimiento
|
Auditorías de
Desempeño
|
|
·
De exactitud (Accuracy): Sí, o no, las
declaraciones de cuentas reflejen la situación financiera tal como el
ejercicio del presupuesto; y
·
De regularidad (Regularity): Sí, o no, las
transacciones financieras se procesan correctamente conforme a los
presupuestos aprobados, las leyes y regulaciones.
|
·
De economía (economy): Sí, o no, la
ejecución de proyectos y programas o ejecución del presupuesto es
administrada con el mínimo costo;
·
De eficiencia (Efficiency): Sí, o no, los
proyectos y programas generan el máximo resultado conforme al costo, o
presentan el mejor resultado costo-eficiente;
·
De efectividad (Effectiveness): Sí, o no, los
proyectos y programas alcanzan los objetivos previstos y producen los efectos
esperados.
|
Al reconocer que “todavía hay muchos casos
inadecuados, teniendo en cuenta que hubo casos fraudulentos o inapropiados en
algunos ministerios”, el CAJ mantiene las auditorías de los aspectos de
“exactitud y regularidad” al centrarse en la eficacia de la contabilidad y del
presupuesto; en las adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios; en
los resultados de programas y proyectos, así como en la situación de los
activos del Estado y los fondos otorgados como subsidios. Para ello, se pone
atención especial en la autoevaluación de los auditados, aprovechando la
gestión de los propios órganos de control interno del gobierno.
Sin embargo, las prioridades del CAJ se
centran en las auditorías de economía, de eficiencia y efectividad y en el
seguimiento de los resultados de éstas para fortalecer la competitividad y la
transparencia. El seguimiento, como un mecanismo efectivo para garantizar la
implementación de medidas correctivas y preventivas, es esencial para optimizar
los recursos en el ejercicio del presupuesto. Más, aún, “los efectos o impacto de las
actividades de auditoría en Japón no se limitan a las cantidades indebidas”.
Pese que las auditorías se practican selectivamente y las irregularidades
representan solo las cuentas auditadas (muestra), las medidas se imponen no
sólo sobre los casos denunciados, sino en todos los supuestos, aunque no hayan
sido sujetos detectados.
Es decir, que los
hallazgos incorrectos,
no solo se instruyen, corrigen o asesoran en el curso de
la auditoría, sino que surten efecto de rectificación o mejora en operaciones similares en
toda la administración pública. Tal
diseño, no solo genera señalar y acusar las ilegalidades o irregularidades en
las cuentas, sino una consecuencia que impulsa un efecto de ondulación
disuasoria en el futuro al prevenir la repetición de casos similares
posteriores. La efectividad de la auditoría es más contundente cuando no solo
el Consejo, sino la Dieta, se cercioran de que las medidas de mejora se
realizaron completamente.
En cuestiones de auditoría la Dieta
normalmente hace todo lo posible para facilitar el ejercicio y la implementación
de los resultados de auditoría. El CAJ, por su parte, además de impulsar la
investigación, las TIC y la profesionalización de su capital humano, está
cambiando la figura de controlador por la de acompañante en las operaciones
financieras y administrativas del Estado, para optimizar la gestión pública en
su conjunto.
Más aún, los mismos funcionarios del CAJ
imparten los cursos de auditoría como profesores, de los auditores internos de
los ministerios y agencias del Estado y de los gobiernos locales en todos los
niveles, enfatizando en la prevención de la recurrencia de los hallazgos de
auditoría, reforzar el control interno y mejorar los sistemas de administración
pública. Todo ello, se refuerza con lo que se llama “el informe del informe de
auditoría”, cuyo objeto es explicar los resultados divulgados a los auditados
para una mejor comprensión y prevención, a los Vice Ministros, incluyendo altos
niveles de dirección a cargo de la ejecución del presupuesto del Estado y
prefecturas.
c)
Organización[6]
La estructura de
organización del CAJ, está al primer nivel del gobierno, como sigue:
FUENTE:
Estatus de la Consejo de Auditoría de Japón http://www.jbaudit.go.jp/english/jbaudit/status.html 27-11-2015
Como se aprecia, el
CAJ (Board of Audit), aparece jurídica y prácticamente como un cuarto
poder incrustado en el Gobierno. Destaca, la Agencia para la Reconstrucción
creada a partir del “Gran Terremoto”; una Agencia Nacional de Personal que
controla todos los procesos inherentes a la administración y organización del
empleo y capital humano del gobierno; y una Oficina para la atención de la Casa
Imperial. Nótese la centralización del control de empleo público a nivel
nacional. Porque es ilustrativo, al abordar la estructura de organización del
CAJ, conviene dar un vistazo al “universo de fiscalización” a continuación:
ESTRUCTURA DE ORGANIZACIÓN DEL CONSEJO DE AUDITORÍA
DE JAPÓN
Como se observa,
además de la Dieta, la Corte, y los Ministerios que integran las instituciones
públicas fundamentales del gobierno, el universo de fiscalización del CAJ implica en total 450 entidades sujetas a
auditoría. Para
poder lograrlo, el CAJ cuenta con una estructura de organización centralizada,
pues no cuenta con oficinas regionales, bajo la dirección de la “Comisión de
Auditoría” (Audit Comission), representada por un Presidente y dos
Comisionados quienes adoptan el sistema colegiado para garantizar objetividad,
equidad e imparcialidad en sus decisiones. Se trata de una estructura de amplio
alcance, pues
la Comisión se concentra en la toma de decisiones mientras que una “Oficina General Ejecutiva” (General
Executive Bureau) opera como líder técnico. Así, la dirección y la
operación se delimitan, logrando un equilibrio entre el justo juicio y la autonomía
operativa.
La Oficina General
Ejecutiva (OGE) es dirigida a su vez por una Secretaría General con su
respectivo Secretario General Adjunto (Deputy Secretary General, Art.
14). La OGE, se integra por una Secretaría, con su correspondiente Asistencia (Senior
Asistance Secretary General), quien se encarga de auxiliar en los servicios
administrativos de apoyo a toda la organización a través de las divisiones de
Administración (Management Div), Relaciones Públicas; Planeación y
Coordinación; Personal; Finanzas; Asuntos legales; Investigación; Asuntos internacionales
y Datos electrónicos.
Además, la OGE
cuenta con una “División de Desarrollo de Capacidades” (Capacity Development
Div) encargada de la Oficina de Cuentas Públicas y cooperación de
auditoría, así como del Centro de entrenamiento profesional en Auditoría de Annaka.
Asimismo, integra las divisiones de Adjudicaciones; de Planificación de la
política de auditoría (la cual además tiene a su cargo la operación de la “Oficina de divulgación de información pública y protección de datos
personales”); de Tecnologías de la Información y Comunicaciones; y Salud y
bienestar; y una Consejería Técnica.
Es interesante
observar cómo, desde el máximo nivel se desborda la línea funcional sobre los
asuntos relativos a la
“Oficina de
divulgación de información pública y protección de datos personales”, cuya
operación se descarga en la división de Planificación de la Política de
Auditoría, lo que evidencia el nivel de prioridad que se le presta a esa
función directamente por la Comisión de Auditoría. También lo es que, aunque no
se reflejan en la estructura, la propia Ley dispone que “los asuntos
confidenciales” bajo las órdenes de los Comisarios estarán a cargo del
Asistente del Presidente y de los Secretarios de las Comisiones
respectivamente; y que “las tareas administrativas” de supervisión del trabajo
ordenado, el seguimiento o reclamo del no establecimiento de las instrucciones
de los superiores (control interno) estarán a cargo del “Personal Regular”; y
que “las cuestiones fiscalizadoras” bajo las instrucciones de los superiores
estarán a cargo del Personal Técnico (Art. 17 y 18). Es
decir, se delimitan jurídicamente las responsabilidades de apoyo al máximo
nivel de dirección, pero al mismo tiempo se permite cierta libertad técnica, lo
que le da una gran flexibilidad sobre el control interno de la organización.
Como se observa,
también bajo la coordinación de la Oficina General Ejecutiva, se encuentran las
cinco Oficinas de Auditoría, (Bureaus 1º to 5º) en las que recaen las funciones
sustantivas inherentes a la fiscalización superior.
Cada una de éstas
es dirigida por un Director General Divisional, apoyado a su vez por un
Coordinador, cuya gestión se orienta al control integral, independiente de
tipos de auditoría, hacia los sectores funcionales de gobierno conforme está
previsto por el Reglamento y las conciben a continuación:
DISTRIBUCIÓN FUNCIONAL DE
LAS DIVISIONES FISCALIZADORAS DEL CONSEJO DE AUDITORÍA DE JAPÓN
FUENTE:
http://www.jbaudit.go.jp/english/jbaudit/chapter1.html Actualización al 28-11-2015
Este esquema, permite apreciar que la
fiscalización superior del gobierno en Japón privilegia, también, la
orientación y enfoque hacia los segmentos funcionales del gobierno, en lo
general, como se resume en el siguiente:
DISTRIBUCIÓN FUNCIONAL DE LAS DIVISIONES FISCALIZADORAS DEL CONSEJO DE
AUDITORÍA DE JAPÓN
|
La 1º División de Auditoría (Audit Division) tiene a su
cargo las divisiones de control en Finanzas (Finance); Patrimonio Nacional
(National property); Asuntos Judiciales (Judicial Affairs); Subsidios
Gubernamentales (Subsidy for local Government); Relaciones Exteriores
(Foreign Affairs); y Contribuciones fiscales 1 y 2 (Tax 1st an Tax 2nd);
|
|
La 2º División de Auditoría, tiene a su cargo
las divisiones de control en Salud y Bienestar (Health & Welfare);
Trabajo (Labour); Cuidados Médicos (Medical Care); Pensiones Públicas (Public
Pension); y Defensa en tierra, mar y aíre (Ground Defense; Maritime Defense
& Air Defense);
|
|
La 3º División de Auditoría, tiene a su cargo
las divisiones de control en Planeación y Construcción de Vivienda
(Construiction Planning & Housing); Puertos y Aviación (Port &
Aviation); Recursos Hidráulicos (Water Resourses); Construcción Vial (Road
Construction); Transporte Terrestre (Surface Transportation); Autopistas
(Highway); y Medio Ambiente y Desarrollo Regional (Environment and Regional
Development);
|
|
La 4º División de Auditoría, tiene a su cargo
las divisiones de control en Educación Ciencia y Tecnología para Asuntos
Generales (Education, Science & Technology for General Issues); Educación
Ciencia y Tecnología para Educación (Education, Science & Technology for
Education); Ciencia y Tecnología (Science & Technology); Agricultura
(Agriculture); Infraestructura Agrícola (Agriculture Infrastructure);
Ganadería y Pesca (Fisheries and Livestock); y Forestal (Forestry); y
|
|
La 5º División de Auditoría, tiene a su cargo
las divisiones de control en Información y Comunicación (Information and
Communication); la Corporación Radiodifusora de Japón y la Corporación de
Telefonía y Telégrafos Nipona (NHK & NTT); Industria y Comercio (Trade
& Industry); Energía y Recursos Naturales (Natural Resources &
Energy); Instituciones Financieras del Gobierno (Government Financial Insttutions);
Correos (Post); Asuntos Especiales de Ministerios (Special Issues for
Ministries); y Auntos Especiales de Agencias (Special Issues for Agencies)
|
La plantilla
autorizada de plazas en 2014 para integrar la fuerza de trabajo del CAJ integró
a “1,258 personas de alto nivel de competencia en auditoría”, que han superado
la Prueba de Acceso a la Función Pública realizada por la Dirección Nacional de
Personal. Como
resultado de su gestión[7], en 2013
el CAJ determinó “470 casos de irregularidades que ascendieron a 54,379.07
millones de yenes” (7,341.2 millones de pesos cuando 1 peso=0.135 yenes, al
27-11-2015); “77 demandas presentadas y medidas exigidas por 353,345.64 de
yenes” (47,701.7 millones de pesos); y “64 medidas de apremio adoptadas por
118,821.27 de yenes” (16,040.9 millones de pesos), lo que en total representó
“611 casos por 490,745.10 millones de yenes” (66,250.6 millones de pesos)[8].
En suma, pese no disponer de auditorías de gestión abiertas, la fiscalización
superior en Japón es por sí misma ejemplar.
[1] Japón es una monarquía constitucional, que practica una democracia
parlamentaria, el pueblo no vota a un presidente, sino a los miembros del
Parlamento y éstos, a su vez, votan a un Primer Ministro de entre uno de ellos.
La Dieta Nacional (国会) es la asamblea, la
Cámara de Representantes y la Casa de Concejales, respectivamente y órgano
legislativo del Estado, formada por miembros directamente elegidos por el
pueblo. El Primer Ministro es designado por la Dieta y los demás miembros del Gabinete son designados y
destituidos por el Primer Ministro. El Gabinete tiene responsabilidad colectiva
ante la Dieta y debe dimitir si prospera una moción de censura por parte de
ésta. El gobierno local: Los gobernantes de cada prefectura son elegidos por el
pueblo, pero su independencia está limitada por el presupuesto anual que el
gobierno central destina a cada prefectura. El Gabinete (内閣) es la rama ejecutiva del gobierno de Japón. Lo forman el Primer
Ministro y hasta 14 Ministros de Estado. www.wikipedia
[2] Para detalles de información sobre este apartado, recúrrase al http://www.jbaudit.go.jp/english/index.htmlal (24 de julio de 2015).
[3] Firmada: HIROHITO, sello del emperador, Ley No.73 de 1947 (No.53 de
2006).
[4] Véase el detalle en
Objetivos de Auditoría en http://www.jbaudit.go.jp/english/effort/objective.html
[5] Sobre detalles en este apartado,
véase I. Outline of audit Activities
Basic Policy on Audit for 2013 Approved by the Audit Commission on
September 5, 2012 http://www.jbaudit.go.jp/english/report/pdf/fy2012report_1.pdf; y II. Summary of Audit Findings.
http://www.jbaudit.go.jp/english/report/pdf/fy2012report_2.pdf disponible el 27-11-2015
[6] Véase detalles en Chapter1 Organization
http://www.jbaudit.go.jp/english/jbaudit/chapter1.html
actualizado y disponible el 27-11-2015
[7] Lamentablemente, no fue
posible encontrar informes de resultados de auditoría públicos del CAJ, por lo
que no se incluyó el resumen de un caso práctico.
[8] Summary of Audit
Findings. http://www.jbaudit.go.jp/english/report/pdf/fy2012report_2.pdf
.
No hay comentarios:
Publicar un comentario