El doctor Rives (2015)[1]
ha sugerido atinadamente que toda investigación alusiva a la administración pública
debe partir por comprender la relación entre la sociedad y el Estado. Esta
relación, de inmediato, sugiere un sistema de corresponsabilidad entre partes
que se necesitan. En cuanto lo público, lo que compete a todos, no es posible
construir sin contribuir. Los derechos humanos implican libertades y garantías
individuales, pero también deberes respecto a la comunidad que son
fundamentales, puesto que sólo en ella se puede desarrollar libre y plenamente
“el derecho a la personalidad”[2].
Para exigir derechos es
necesario reconocer y respetar los de los otros y asumir antes las obligaciones
y las responsabilidades para con los demás. La relación sociedad-Estado, es
posible gracias a la armonía de una pluralidad de individuos con
características, capacidades y personalidades propias, pero cuya conciencia ordena
que el bien propio y el de sus familias solo se garantizan cuando cada uno
aspira, coopera y participa en lo que a todos les interesa: el bien común. Sin
embargo, es la confianza quizá el aspecto esencial en todas relaciones, pero
particularmente entre la sociedad y el Estado.
La sociedad, en
la definición de Utz, se entiende como “la unidad de relación de muchos hombres
constituida sobre una base de interacción recíproca con la intención de
alcanzar un bien común”[3]. Es el poder de la unidad
y de la acción pública lo que permite al hombre hacer valer sus derechos. Al
menos que fuera “un animal o un dios” como señalara Aristóteles.
La idea aristotélica del homo
politicus, la reitera Arnais (2015)[4]
cuando señala que “el hombre con preocupación social es un ser político, o sea
elevado”, cuyo quehacer ciudadano es ante todo social frente al grupo no porque
viva en la ciudad, sino “porque teniendo conciencia de los problemas cívicos
políticos mantiene interés y una actividad, ya sea activa o pasiva, en el
desarrollo”. La sociedad y la familia tienen “una raíz étnica y amoral”
sustentada en una “autoridad relacional e informal”, mientras que, en
contraste, el pueblo y el Estado tienen “una raíz ética” sustentada en una
“organización y autoridad formal”. Es así que “mientras que los fines de la
sociedad son primarios, elementales y gregarios, los políticos o estatales son
refinados, elevados y axiológicos”.
La
sociedad, así, se concibe como un concepto integrador y comprensivo de la
población pueblo y nación, los cuales no obstante tienen su propio significado.
La población, propiamente dicha, se refiere al conjunto de seres humanos
que habitan en un territorio sin distinción; mientras que como pueblo,
se refiere sólo a aquella parte de la población que tiene derechos civiles y
políticos plenos, esto es, que tienen el carácter de “ciudadanos” con capacidad
para votar y ser votados en una nación. La nación, en el concepto de
Manzini (1851)[5], “es una sociedad natural
de hombres con unidad de territorio, de costumbres, y de lengua y con una vida
y conciencia comunes”. La sociedad, por lo tanto, se concibe como un concepto
ideológico que integra organizaciones, comunidades y naciones con cierta
afinidad.
El Estado, por su parte,
es el punto de inflexión del conocimiento socio administrativo, pues se
constituye como “la organización suprema” (Heller: 1934) donde se pone “al
hombre como centro de la sociedad”[6], es decir, de los grupos y las comunidades que éste forma. Desde los
socráticos se utilizaron los términos polís (ciudad), regnum
((Reino), koinonia (comunidad), to koinón (lo común) y res pública
(la cosa común) para indicar las organizaciones políticas de su tiempo. Desde
entonces se concibieron tres órganos fundamentales conocidos como “la asamblea,
el senado y el pueblo” (Polibio: 122 a.C.), la base de los poderes
tradicionales legislativo, ejecutivo y judicial. No obstante, es común que la
concepción de Estado se atribuya a Maquiavelo (El Príncipe: 1513).
Si bien en cada ámbito de
estudio existen acepciones particulares respecto al Estado, lo cierto es que
hay un conjunto de elementos comunes en torno a éste. Es así, que
invariablemente incluye un conjunto de personas (pueblo, sociedad o nación) que
comparten un mismo espacio (territorio), que se constituyen (constitución) en
torno a una autoridad o poder público (gobierno), cuyas funciones (administración
pública) tienen que ver o intervienen en prácticamente todas las actividades
del ser humano. Jean Dabin, en su obra Doctrina General del Estado (1955)[7] distinguió
como “elementos previos al Estado” al humano y al territorio; y, como
“elementos constitutivos del Estado”, el fin del Estado, el bien público
temporal y la autoridad o poder público; a los cuales, además, les atribuyó la “personalidad
moral”, la “soberanía” y la “sumisión al derecho” como características.
El Estado, originalmente
fue concebido como “una totalidad” en las Líneas
Fundamentales de la Filosofía del Derecho (Hegel: 1821). Se
justificaba “el poder absoluto” y la subordinación de la libertad sin ninguna
limitación hasta el siglo XVII cuando detonara la revolución que proponía que
“el poder no se transmite a un hombre sino a la comunidad depositaria de la
soberanía” (John Locke: 1690), lo que desencadenó el “equilibrio y separación
de poderes” (Montesquieu: 1748), “el contrato social” o “la sociedad política”
(Rousseau: 1762) y que al final se generalizó en el “movimiento federalista” en
América (Hamilton y Madison:1787) [8].
Ello trajo como resultado, en prácticamente
todas las constituciones del mundo, una organización tripartita en la que el
poder se divide en tres órganos o poderes públicos, cuyas funciones se
delimitan en el que establece las leyes (poder legislativo) el que ejecuta los
mandatos legales (poder ejecutivo) y el que administra la justicia (poder
judicial). Sin embargo, esa estructura que parecía inmutable, en los últimos
años ha experimentado cambios sustanciales a partir de los movimientos sociales
contemporáneos marcados, nuevamente, por la desigualdad y la desconfianza hacia
las instituciones. De ahí, el reconocimiento, cada vez más creciente, de los
llamados “Organismos Constitucionales Autónomos”[9] u “Órganos de Relevancia Constitucional”[10] destinados a crear un determinado control especializado y garantizar
el cumplimiento de un conjunto de derechos fundamentales o funciones
jurisdiccionales o de control administrativo específicas que se han posicionado
en el primer nivel del Estado, como se aprecia a continuación:
ESTRUCTURA
DE ORGANIZACIÓN TÍPICA DEL ESTADO CONTEMPORÁNEO
FUENTE:
Concepción propia con base al diseño Constitucional actual en México y
muchos países de mundo.
De ese sistema
unidireccional, independientemente del régimen político y constitucional
(presidencial, parlamentario o semipresidencial), se desprende el conjunto de
instituciones que materializan el gobierno sobre el que se delegan tales
poderes temporalmente para conducir las políticas, programas y funciones
públicas del Estado. Esta relación, se construye en un proceso que involucra al
“gobierno, la administración pública, el régimen político, el pueblo, la nación
y la sociedad”[11], como un conjunto de categorías vinculantes, como se
concibe a continuación:
ASPECTOS VINCULANTES DE LA RELACIÓN SOCIEDAD - ESTADO
FUENTE: Conceptualización propia con base a las
categorías del Dr. Roberto Rives
Como se aprecia, la sociedad se
concibe como la base y el centro de atención de tal proceso organizativo. El
régimen político, se establece en la Constitución (Lasalle
1862)”[12], a
partir de los sistemas de gobierno que se adopten. Por su
parte, el gobierno, son quienes representan
jurídicamente al Estado. Estas figuras,
integran sistemas, estructuras de
organización, procesos, funciones y productos, cuya característica es el
servicio a la sociedad, un objetivo
perseguido por todo Estado con independencia de su constitución. Más aún, cuando las estructuras de gobierno y
administrativas dependen de las contribuciones sociales:
El Estado, como un supra
sistema social, recibe del pueblo parte de sus productos (in puts) en
forma de contribuciones que forman el erario ejercido por las instituciones (gobierno),
con el objeto es invertirlos por conducto de la administración pública y
convertirlos en bienes y servicios (out puts) destinados al bien común. Sin
embargo, cuando al menos un 50% de la población no aporta y no es parte del
desarrollo, la capacidad financiera
del gobierno para brindar servicios públicos sin duda se complica.
En una sociedad internacionalizada
que exige del gobierno no solo ética sino efectividad y calidad de servicio, en
medio de un clima de desconfianza a las instituciones, es conveniente
dignificar y darle el lugar que merece a la sociedad en medio de esas
relaciones. Hoy,
en un mundo de crisis económicas y escándalos de corrupción en la gestión
pública, es reconocido que la confianza ciudadana en el gobierno, la percepción
social sobre el conjunto de las instituciones del Estado se ha puesto en
duda. Los Estados enfrentan
dos problemas relacionados que por sí son bastante graves: primero, que al
menos seis de cada diez personas afirman que existe corrupción gubernamental y,
segundo, que solo cuatro de cada diez manifiestan confianza en los líderes y
las instituciones públicas (OECD: 2015).
Pese que desde la antigüedad se ha tratado de imbuir que el individuo y
la familia son prioridades estatales, pues sin ellos carecería de sentido el
espíritu social, ético y político, e incluso de Suma Teológica acerca
del Estado (Santo Tomás: S. XIII), las instituciones gubernamentales no han
logrado aún garantizar los derechos humanos y satisfacer las necesidades de
servicios públicos básicos en todos los niveles (nacional y subnacionales). Los
esfuerzos de las Naciones Unidas (UN) por erradicar la esclavitud, el hambre y
la injusticia, y su evolución en las formas contemporáneas son prueba
irrefutable de ello[13].
Los movimientos sociales marcados por la
revolución e independencia (1689-1910), la guerra fría e incluso en la era de
la internacionalización o globalización (1946-2016), además de que coinciden en
cuanto a que las mayorías están sometidas a la injusticia, la inequidad, la
desigualdad social y una pobreza generalizada (Piketty: 2015)[14],
en
esencia no han podido romper la sentencia paradigmática de los griegos que
acreditaba las diferencias de clase, la esclavitud y que el poder pertenece a
la clase económicamente dominante.
Es así,
que la antropología del Estado, al reconocer “la complejidad y
multiplicidad de actores sociales diversos” (Sharma y Gupta: 2006), asume que
“las fuerzas sociales tiran en diferentes direcciones” (Migdal, 2001)[15].
Si bien la esfera estatal implica e incluye normalmente asociaciones y grupos
formales, lo cierto es que son más los ciudadanos que, por sus circunstancias
socioeconómicas no participan e, incluso, no alcanzan los beneficios de los
subsidios gubernamentales. Se trata de las mayorías que no están integradas en
asociaciones formales, quizá la que no acudió a votar, o quienes son parte de
“alianzas informales y coyunturales”. Aquellos que no pretenden liderazgo
alguno, que además de ser “desposeídos”, se enfrentan a una autoridad distante,
muchas veces indolente, incapaz, corrupta o ineficiente, en medio de fuertes
tensiones, contradicciones e inequidades sociales.
Es reconocido que ni el “socialismo o comunismo” de Marx y Engels (1847)
para quienes el Estado, aparecía como un producto del carácter irreconciliable
de las clases sociales, ni el “capitalismo o neoliberalismo social” que sugieren la
desvinculación del Estado sobre áreas estratégicas y los servicios públicos más
rentables, han superado el desafío que pareciera sempiterno contra la pobreza,
la desigualdad, la inseguridad y la corrupción, pues hasta hoy son prioridades
de la agenda gubernamental en buena parte del mundo[16].
Tal situación, se considera, entre otras
causas tiene su raíz en la desvinculación teórica y práctica que ha existido
entre ética, política, derecho y economía con la administración pública a lo
largo de los siglos. Mientras que el desarrollo de una sociedad - Estado se
centre solo en la integridad, en la aspiración, en el decreto y la materialidad
del dinero, la consecución del bien público temporal[17] seguirá siendo un simple deseo si éste no se
implementa y se transforma en un hecho útil, práctico y generalizado.
El discurso académico y político y la realidad
empírica, siguiendo la corriente dogmática internacional propuesta desde la
postguerra, se ha centrado en los fines, los objetivos y en los resultados,
descuidando los medios, los instrumentos y recursos para poder lograrlos. Sin
embargo, es en la administración de los medios, concebidos como el capital humano,
los recursos naturales, financieros, materiales y tecnologías de la información
a cargo de la administración pública, donde no solo se concentran las mayores
disposiciones de los presupuestos y muchas de las causas de los problemas y
desafíos gubernamentales, sino también enormes oportunidades de optimización de
recursos. No se trata de racionar, reducir o adelgazar per se “El
gran gobierno” (Rose: 1998), sino de racionalizar y ponderar sus
estructuras de organización institucionales para elegir las mejores opciones al
alcance.
Los representantes de las instituciones públicas y de las organizaciones
no gubernamentales muchas veces están enfrascados en señalar y acusar las faltas
de cultura, de ética, de participación y de recursos, desencadenando una
vorágine de sistemas, normatividad, estructuras, políticas y programas públicos
que muchas veces van a fondo perdido, sin mediar evaluaciones previas de diseño
e implementación que están al alcance en las herramientas, técnicas y recursos
de la administración pública contemporánea.
Sin menoscabo de otras alternativas del
conocimiento social, son los códigos de conducta que propone la ética,
la voluntad de la política, la regulación positiva del derecho, la optimización
de los medios productivos de la economía, y la organización e implementación de
la acción de la administración pública los conocimientos que están más cercanos al
Estado. Sin duda cada una de estas
disciplinas tiene delimitada claramente su actuación y, en sí mismas, obedecen
a particularidades teóricas y prácticas muy distintas. Sin embargo, el hecho es
que siempre han estado y estarán directamente relacionadas entre sí y, que a la
postre, todas buscan y confluyen hacia la causa final de la sociedad: el bien
público:
LOS CONOCIMIENTOS SOCIALES INMANENTES
AL ESTADO COMO UN PROCESO CONTINUO
FUENTE: Conceptualización propia.
Como se aprecia, más que un conjunto de
conocimientos paralelos se trata de un ciclo continuo de procesos
interdisciplinarios que corren bajo el mismo flujo de operación, lo que
significa etapas procedimentales que tienen que cubrirse bajo cierto orden y
secuencia de manera sistemática, coordinada y unidireccional, en donde no se
concibe aislada o al margen ninguna de las partes. Si falta o falla alguna se
desvirtúa la sinergia del todo y se distorsiona el propósito. Sin procurar la
ética no existe integridad ni mucho menos congruencia y coherencia entre el
desear, decir y hacer. Sin promover la política, no se logra la participación y
anula la dirección. Sin establecer el derecho no hay reglas de conducta,
orientación, ni ruta. Sin la racionalidad de la economía no hay aprovechamiento
de los recursos ni capacidad productiva; y, sin los procesos universales de la
administración pública (planeación, organización, dirección, información y
control), los proyectos difícilmente se materializan.
De ahí que la idea aristotélica de que “toda comunidad se
constituye en vista de algún bien”, es difícil concebirla sin la administración
pública, ya que de ésta
depende el manejo de los recursos. Su importancia para resolver los problemas
sociales en torno al Estado se hizo notar desde el “cameralismo” (S.
XVII-XVIII). Sin embargo, Jean Bonin (1808), a quien se considera su primer
exponente (Guerrero: 2013), la concibió como “una potencia que arregla corrige
y mejora cuanto existe, y da una dirección más conveniente a los seres
organizados y a las cosas”[18]. Wilson (1887), la reafirmó como “la
parte operativa de las constituciones, el gobierno en acción; el más visible
aspecto del gobierno”. Sin referirla como tal, Weber la concibió como la
“burocracia” del Estado, como “un orden jurídico administrativo”. Heller (1934),
por su parte, se refirió al Estado como una estructura de organización, “el
poder estatal que organiza y pone en ejecución las actividades sociales de los
hombres”; mientras que Dwight (1948), refirió que “todo Estado es
administrativo”[19].
Como se aprecia, la
característica general es que se asume como el vínculo más cercano entre la
sociedad y el Estado, un mecanismo de gestión pública que permite transformar
las aspiraciones sociales en funciones, procesos y acciones gubernamentales
concretas. Lo importante es que se reconozca su capacidad para convertir valores, acuerdos, decretos,
políticas y recursos en realidades sociales, en bienes y servicios públicos,
pero sobre todo su independencia, que no significa desvinculación, de la ética, política,
economía y derecho, ya que es visto, éstas tienen el riesgo de convertirse en buenos
deseos, si antes no se organizan, ordenan e implementan, bajo condiciones de
máxima integridad y productividad.
Al final, el Estado es la
propia sociedad que elige de entre sus miembros a un conjunto de individuos a
los que delega autoridad para representarla. La relación sociedad Estado, por
ello, es ingénita e indisoluble. El distingo entre sociedades radica en la
capacidad y calidad con la que su gobierno utiliza la administración pública
para desarrollar servicios en pro del bienestar social. De ahí,
que no se deba dar por sentado que la constitución y la organización del Estado
son únicas o inmutables, cuando la situación social es contingente (Parker
Follet: 1942), de tal manera que deben renovarse conforme la realidad histórica
lo demanda.
[1] Rives, Sánchez Roberto, La
Administración Pública de México 1821-2012. Elementos para la fiscalización y
la rendición de cuentas. Ed. Cámara de Diputados, CVASF-UEC, México, abril
de 2015. P.23.
[2] Declaración Universal de los Derechos Humanos.
Artículo 29. Naciones Unidas 28-02-2016. http://www.un.org/es/documents/udhr/index_print.shtml
[3] Cfr., Alessandro Groppali, Doctrina
General del Estado (versión castellana de Alberto Vázquez del Mercado).
Porrúa Hnos. y Cia., México, D.F. 1944. Para la definición de Utz, cfr. Ética Social Editorial Herder,
Barcelona, 1961, pág. 67. En Teoría
Política de González Uribe, Héctor, pág. 291-295.
[4] Arnais, Aurora, Estado y Sociedad, disponible en el Instituto de Investigaciones
Jurídicas en http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/facdermx/cont/20/dtr/dtr5.pdfY el
15-08-2015
[5] P.S. Manzini (1851): Della
nazionalitá come fundamento del diritto delle genti, Torino. Citado por González Uribe en su Teoría
Política. p 291-295.
[6] Conforme
a la National Science Foundation, Gross, R. E.; Messichk, R; Chapin, J.R. y
Sutherland, J.: Ciencias Sociales. Programa actualizado de enseñanza. México, Limusa,
1983, págs. 85-86
[7] Dabin, Jean, Doctrina General del Estado Traducida al
español por Héctor González Uribe y Jesús Toral Moreno y publicada por la
Editorial JUS, México, D.F., segunda edición, 1955. Citado por González Uribe
en su Teoría Política, p.299.
[8] Véase referencias a las obras de Hegel, G. W. F., Locke, Montesquieu, Rouseau, Madison, Hamilton y Jay,
en González Uribe Héctor, Teoría
Política.
[9] “Los órganos constitucionales autónomos son aquéllos creados inmediata y
fundamentalmente en la Constitución, y que no se adscriben a los poderes
tradicionales del Estado. También pueden ser los que actúan con independencia
en sus decisiones y estructura orgánica, depositarios de funciones estatales
que se busca desmonopolizar, especializar, agilizar, independizar, controlar
y/o transparentar ante la sociedad, con la misma igualdad constitucional”. Ugalde
Calderón, Filiberto Valentín, Órganos
constitucionales autónomos, Revista del instituto de la judicatura federal
· Núm. 29.
[10] Sobre órganos de relevancia constitucional en el ordenamiento jurídico mexicano véase Ackerman,
John M., Estructura institucional para la rendición de cuentas: Lecciones
internacionales y reformas futuras, México, Cámara de Diputados, Auditoria
Superior de la Federación, 2006, p. 8 y ss.
[11] Rives, Sánchez Roberto, Génesis
y evolución del federalismo en México. 200 años. Administración Pública en
México, Tomo VI. INAP, México 2010. P 13-23.
[12]Lasalle,
Ferdinand, ¿Qué es una constitución?,
p. 97, Ed. Ariel, Barcelona 1976.
[13] Pese acreditarse desde los socráticos, fue hasta el 2 de diciembre de
1949, cuando las Naciones Unidas declaran la abolición de la esclavitud (resolución 317(IV)
. Hoy, aún se centra en la erradicación de las
formas contemporáneas de esclavitud, como la trata de personas, la explotación
sexual, las peores formas de trabajo infantil, el matrimonio forzado y el
reclutamiento forzoso de niños para utilizarlos en conflictos armados.
[14] Piketty, Thomas, El Capital en
el siglo XXI, ha demostrado que los propietarios del capital son cada vez
más ricos más rápido que el resto de la población. “La gran noticia” es que en
el aumento de la desigualdad son “los ingresos del 1 por ciento”, un reducido
grupo de dinastías familiares tienen el control centralizado de la economía en
el mundo. En ese sentido, para evitar lo que denomina un capitalismo
patrimonial, propone los impuestos progresivos y un impuesto mundial sobre la
riqueza con el fin de ayudar a resolver el problema actual del
aumento de la desigualdad. Fondo de Cultura Económica, México, 2015.
[15] Con base a citas de Hevia
de la Jara, Felipe, Relaciones
sociedad-Estado: análisis interactivo para una antropología del Estado, Espiral,
vol. XV, núm. 45, mayo-agosto, 2009, pp. 43-70,
Universidad de Guadalajara, México Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=13811771002 18-08-2015
[16] Véase los argumentos,
datos duros, de los pretendidos Objetivos
de Desarrollo del Milenio suscritos en el año 2000 por la Organización de
las Naciones Unidas (NU) y su replanteamiento ahora con
los objetivos Post 2015 en un ambicioso programa de
desarrollo para después de 2015. Disponible en http://www.un.org/es/millenniumgoals/
2015-10-22
[17] Estas acepciones se refieren al bien que persigue el Estado que es el
de toda la colectividad, por encima de los intereses particulares de individuos
o grupos, al que para distinguirlo de lo religioso se le denomina bien público temporal. González Uribe, Héctor:
Teoría Política,Ed. Porrúa, México, 1989,
págs. 553-555
[18] Bonnin, Charles-Jean, Principios
de Administración Pública (1808), Omar Guerrero, compilador y autor del estudio introductorio. Ed. Fondo de
Cultura Económica, México 2013. p 107
[19] Wilson. Woodrow, Political Science Quarterly 2, junio de
1887; Waldo
Dwight. The administrative State. New
York, Ronald P., 1948, ediciones
publicadas en Clásicos de la
Administración Pública de Shafritz Jay y Hide Albert, Estudio Introductorio de Mario Martínez Silva, 1999, Fondo de
Cultura Económica, México. Heller, Herman, Teoría del Estado (1934). Ed. Fondo de
Cultura Económica. México 2008. P
269.
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