Antecedentes históricos de la auditoría gubernamental en México

Antecedentes históricos de la auditoría gubernamental en México

 

Cuando nuestro país era dominado por los aztecas, aún en los intersticios son evidentes los rastros de un gran imperio que no pudo haber sido lo que fue sin el compromiso de sus autoridades y oficiales, quienes rendían juramento (Ehuí)^[1]cuando eran designados a un cargo público, cuyas políticas de organización y control gubernamental originarias fueron complementadas con las prácticas que prevalecían en Europa en el siglo XVI. La usurpación de Tenochtitlan fue un paso para que España se erigiera como el poderío más importante del mundo occidental en 1521. La doctrina del ejercicio del poder (Maquiavelo: 1513), así como el “Estado moderno” (Bodino: 1576) eran puestos en práctica a la letra en “un nuevo mundo” donde la burocracia imperial, ministros, magistrados y comisarios nunca eran suficientes para administrar tal riqueza. Naturalmente, era fundamental establecer una institución pública que protegiera “la joya de la corona” y ejerciera el control imperial sobre los vastos recursos de América. Fue así, que a partir de 1524 fueron creados, entre otros mecanismos de control, la Real Hacienda, la Encomienda y el “Real y Supremo Consejo de Indias”, estructurado éste último, como un órgano colegiado responsable de fiscalizar y juzgar la regularidad de las cuentas (Rives: 1984)^[2] y de ejercer el control gubernamental en nombre del Rey de España. Estas figuras se repitieron por supuesto en las ciudades de Los Reyes en Perú y en Santa Fe de Bogotá en Colombia, conforme avanzaba la ocupación.

A raíz de la llegada de la casa de Borbón^[3] en el siglo XVIII, la principal tarea fue reabsorber todos los atributos del poder que se habían delegado para reasumir el control directo de la burocracia imperial, con lo que se transformó el “Real y Supremo Consejo de Indias” como “Tribunal de Cuentas”. Sin embargo, la ilustración (S. XVII), la revolución francesa y la liberación de América (S. XVIII), trajeron consigo el Estado de Derecho, los Principios de Administración Pública (Bonin: 1808)^[4] y el movimiento por el que México se preparaba para ser una nación independiente en las primeras décadas del siglo XIX.

 

La Contaduría Mayor de Hacienda y la Contraloría (1824-1969)

 

Fue en el México independiente, desde 1824, cuando se decretó la creación de la “Contaduría Mayor de Hacienda” (CMH) como el primer órgano encargado de realizar el examen y la glosa de la contabilidad de los recursos y del crédito público y del presupuesto federal principalmente. Sin embargo, su organización y atribuciones se alternaron con el “Tribunal de Cuentas” encargado de revisar los ingresos y los gastos de la hacienda pública.

El asentamiento independentista, no sin muchas turbulencias sociales, políticas y económicas, propició “la expansión de la administración pública” (Ortiz de Ayala: 1832) y con ello críticas para transformarla ya que, desde entonces, eran evidentes “la indiferencia del pueblo ante la causa pública, la existencia de personal superfluo, el favoritismo político, la falta de honradez en el gobierno y las irregularidades en todos los ramos de la administración” (Lucas Alamán: 1837)^[5]. Quizá ello influyera para la promulgación de la Ley del 14 de marzo de 1838 por la que la CMH pasó a formar parte del “Tribunal de Cuentas, y sentar las Bases de organización del gobierno de Santa Anna en 1841. Los excesos que caracterizaron los gobiernos “santanistas” merecieron críticas como la De la Rosa (1849), quien en su tiempo afirmó que “la administración seguía prácticas heredadas de la colonia”

Tal sentimiento, se reflejó en la "Ley Juárez" (1855) y en el constituyente de 1857 al suprimir el Tribunal de Cuentas por considerarlo inquisidor. No obstante, éste fue reconstituido poco después por el efímero “Imperio Mexicano” a cargo de Maximiliano (1865). Al instaurarse la República en 1867, el “Tribunal de Cuentas” dejó de funcionar definitivamente y el poder Legislativo, se consolidó a cargo del control gubernamental, por conducto de la CMH, cuya primer Ley Orgánica se expidió en 1896.

En los albores del siglo XX, se reconocía que “la política no es un espacio para santos”, la necesidad de que un político, además de ser capaz de distanciarse del objeto de su profesión (los gobernados) ha de abrazar la ética, la responsabilidad y la legalidad como fin último (Weber: 1918)^[6]. Asimismo, permeaba la idea que la sociedad debe tener la posibilidad de obtener la anulación de sus actos cuando éstos no sean conforme a derecho, ya que “el funcionario no es nada y su acto lo es todo” (Hariou: 1916)^[7]. Estas posturas, trajeron más tarde “la lucha contra las inmunidades del poder” (García de Enterría)^[8] y el fortalecimiento del control para garantizar la responsabilidad de los servidores públicos.

Fue así, que el 25 de diciembre de 1917, durante el régimen de V. Carranza, en la Ley Orgánica de Secretarías de Estado (LOSE), se creó el “Departamento de Contraloría General de la Nación” (DCGN), concebido como el primer órgano interno de control en México. Éste se constituyó como una instancia administrativa con autonomía respecto de los demás órganos del Ejecutivo Federal, para intervenir “libremente” entre las oficinas y funcionarios que ordenaban los gastos y los encargados de hacerlos. Además de fungir como auditor y propiciar las mejoras reglamentarias necesarias, sería responsable de la contabilidad y glosa de la Cuenta Pública en coordinación y enlace con la CMH. Es decir, como mecanismo de control interno entre quienes ordenaban los gastos y quienes los ejecutaban, un esquema equivalente al Contralor del Tesoro (Comptroller of Treasury) estadunidense para evitar que la Secretaría de Hacienda ejerciera y revisara por sí misma los recursos públicos.

El 10 de febrero de 1926, durante el gobierno de Calles, se reformó la LOSE y con ello el DCGN que, más prudentemente, pasó a ser el Departamento de Contraloría General de la Federación (DCGF), encargado de la fiscalización de los fondos federales, la revisión de la deuda pública y de establecer un “Registro General de Funcionarios y Empleados de la Federación”. Sin embargo, seis años después, el 27 de octubre de 1932, el propio Calles desaparecía el DGCF, cuando había sido contrapeso frente a la corrupción, argumentando que “carecía de la información necesaria para orientar la política hacendaria del gobierno”[9].

Naturalmente, ello derivó en excesos y desorganización de la burocracia lo que trajo consigo la primera “Ley de Responsabilidad de los funcionarios y Empleados de la Federación” (LRFEF) durante el gobierno de Cárdenas en 1940. Así, cuando crecía el número de entidades paraestatales y se regulaban éstas con la “Ley para el Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal” de 1947, se creó también la Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa como un intento de restituir el control interno en el seno del Ejecutivo Federal.

En 1958, se creó la “Secretaría de la Presidencia”, cuyas funciones fueron decisivas para coordinar un proceso de ordenación administrativa conjuntamente con la SHCP y la Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa, las cuales juntas formaron un autocontrol de la administración pública que se conoció comúnmente como el “triángulo de la eficiencia” hasta la “Reforma Administrativa” de los setenta, la que se considera, sentó las bases organizacionales de la administración pública del México contemporáneo.

 

Fundamentos del control organizacional y la rendición de cuentas en la Reforma Administrativa: (1970-1982)

 

Los esfuerzos del control organizacional y procedimental de la administración pública en México han estado presentes desde el primer “Reglamento de Gobierno de 1821” que facultaba a los ministros para proponer reformas y mejoras a las técnicas y procedimientos administrativos a su cargo. Posteriormente, cuando se asignaron funciones de modernización administrativa al primer Departamento de Contraloría de la Nación en 1917; en las “Comisiones de Eficiencia de 1935”; con la creación de la Secretaría de la Presidencia que absorbió las funciones de modernización administrativa de la Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa en 1958; y la creación de la “Comisión de Administración Pública en 1966”, a partir de la cual se sistematizaron las tareas de revisión y modificación de las estructuras administrativas del sector público.

No obstante, se considera, fue a partir de la administración de L. Echeverría (1970-1976), cuando se consolidan las bases de la “reforma Administrativa” del gobierno en México, lo que trajo consigo la creación de la “Comisión de Administración Pública” y la “Dirección General de Estudios Administrativos de la oficina de la Presidencia” encargadas de elaborar las “Bases para el Programa de la Reforma Administrativa del Gobierno Federal 1971-1976” (Rives: 2013). Pese que algunos han considerado que “la reforma administrativa no fue lo suficientemente profunda”^[10], argumentando que la Secretaría de Programación y Presupuesto desapareciera y todas las funciones fueran reintegradas a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en 1988-1994, lo cierto es que se trató de un importante esfuerzo de reorganización que trajo consigo la importancia de aplicar el proceso administrativo, los métodos de organización y procedimientos, el presupuesto por programas y las técnicas más modernas, entonces, de gestión de personal en la administración pública entre otras aportaciones que hasta hoy operan en la administración pública mexicana.

La participación estatal en la vida económica se acrecentaba con nuevas empresas, fideicomisos y diversos organismos en las distintas áreas de actividad^[11], por lo que “se necesitaba un control más efectivo”. Según Pichardo Pagaza (1971), “el problema general del sector público de México no radicaba en su estructura, sino en un rezago considerable respecto al sector privado y la necesidad de eficiencia y productividad del funcionamiento en todos los niveles del aparato administrativo existente”. En ese entorno, destacó la creación de la “Comisión de Recursos Humanos del Gobierno Federal”, para una mejor organización y administración de personal y el aumento de la eficacia en el servicio y funcionamiento de las entidades públicas; el establecimiento de la semana laboral de cinco días; y el levantamiento del censo de recursos humanos del Gobierno Federal, cuya fuerza de trabajo entonces estaba calculada en aproximadamente un millón de empleados y funcionarios^[12].

Posteriormente, durante el gobierno de José López Portillo (1976-1982), se impulsaron una serie de reformas políticas, económicas y administrativas entre las que se incluyó la modificación de la “Ley de Secretarías y Departamentos de Estado” a la “Ley Orgánica de la Administración Pública Federal” (1976) de nuestros días, en donde dividió el aparato administrativo del Ejecutivo en dos sectores gubernamentales, “el central”, compuesto por las dependencias, entendidas como las Secretarías de Estado, principalmente, y el “paraestatal” integrado por las entidades como PEMEX, CFE, entre otras. En la exposición de motivos se argumentaba que la estructura orgánica, que había tenido su último ajuste de fondo hacía dieciocho años (1958), no podía tener la eficacia para resolver los problemas que planteaba el país en ese momento. Se reconocía que el crecimiento del gobierno propició la creación de organismos cuyos procedimientos se superponían generando acciones, responsabilidades, funciones e instancias duplicadas por lo que era necesario “precisar responsabilidades y simplificar estructuras”.

Así, entre esos importantes cambios de control organizacional, destaca la semilla de los sistemas nacionales de evaluación del desempeño, de transparencia, fiscalización y anticorrupción (de rendición de cuentas) de nuestro tiempo, cuando el 6 de diciembre de 1977 se concretó la llamada “Reforma político-electoral” en la que, entre otras modificaciones constitucionales, se incorporó el derecho a la información en el cuerpo del artículo 6º al disponer que “el derecho a la información será garantizado por el Estado” y se consignaron como facultades exclusivas de la Cámara de Diputados en el artículo 74º, examinar y aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y el del (ex) Distrito Federal, así como revisar “el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas” en la Cuenta Pública[13], además de definir los tiempos de su presentación y crear la figura de “comisiones de investigación de entidades paraestatales”.

Con base en dichas reformes, bajo el argumento de que “se dejaba atrás la etapa en que fuera sujeta a decretos que respondían, en la mayoría de las ocasiones, a situaciones de coyuntura principalmente de orden político”^[14], en 1978 se concretó la última Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda (CMH), en la que se dispuso que la Contaduría Mayor de Hacienda, “ejerciendo funciones de contraloría”, sería “el órgano técnico de la Cámara de Diputados encargado de la revisión de la Cuenta Pública del Gobierno Federal” (además de la del entonces Departamento del Distrito Federal); que en el desempeño de sus funciones estaría bajo el control de la Comisión de Vigilancia; y que el Contador Mayor sería designado por la Cámara de Diputados, de terna propuesta por la Comisión de Vigilancia. Esto es, el mismo esquema constitucional que prevalece hasta hoy para la ASF.

Con la Reforma Administrativa, además, se incorporó por primera vez el propósito de programar las acciones del Estado y establecer el presupuesto por programas y la evaluación de resultados, a través de la “Secretaría de Programación y Presupuesto” (SPP) un órgano al que se asignaron muchas funciones del llamado “triángulo de la eficiencia” en un intento de concentrar el control de la Administración Pública Federal (APF) nuevamente, al integrar, entre otras, la evaluación y el control de los resultados de la gestión pública. La SPP, pese a su efímera duración (1976-1988), se convirtió en un factor importante de organización y control gubernamental para incidir contra carencias de planeación y evaluación; de empleo y remuneraciones; de relaciones laborales, prestaciones e incentivos; de capacitación y desarrollo; de información, organización y métodos en las instituciones del sector público.

Es así, que fue un importante pivote en la implementación del Programa para mejorar la administración del personal al servicio del estado 1979-1980^[15] que se considera constituye las bases de la organización pública del gobierno mexicano de nuestros días, pues consignaba un ambicioso proyecto que abarcó regular a todo el sistema escalafonario, plantillas, tabuladores y de administración de personal, tanto de estructura como de base indicando claramente objetivos, responsabilidades, productos y tiempos para su ejecución lo que, a su vez, dio lugar a los cuatro programas y productos siguientes:

 

LA REFORMA ADMINISTRATIVA DE LOS SETENTA EN EL SGLO XX EN MÉXICO

Programa	Productos	Responsable
Sistema Escalafonario	Catálogo General de Puestos de la Federación.	SPP
	Estructura salarial y Tabulador general de sueldos
	Normas y procedimientos de compactación de plazas
	Desconcentración del pago y sistema central de Información
Capacitación	Presupuesto por programas de capacitación.	SPP
	Programas globales de capacitación del Gobierno Federal.	CGEA
	Proyecto de adecuaciones orgánico-funcionales para la integración de unidades centrales de capacitación dentro de las Unidades de Personal.
	Levantar el Inventario de recursos educativos y tecnológicos disponibles para apoyar los programas de capacitación.
	Establecer incentivos para motivar el eficiente desempeño de los trabajadores.
Relaciones Jurídico-Laborales	Cumplir los horarios de trabajo establecidos por acuerdo presidencial (D.O. 31 de enero de 1977).	SEGOB
Planeación y Organización	Establecer y operar el Sistema General de organización e Información de Personal Público Federal.	SPP

FUENTE:     Adaptación propia con base al Programa para mejorar la administración del personal al servicio del Estado. México 1979-1980. Siglas, SPP: Secretaría de Programación y Presupuesto; CGEA: Coordinación General de Estudios Administrativos; SEGOB: Secretaría de Gobernación

 

Como se observa, se fortaleció la profesionalización con una capacitación práctica enfocada al presupuesto por programas e incentivar el eficiente desempeño de los trabajadores; se crearon mejores condiciones jurídicas laborales y se implementó un sistema general de organización e información de personal público. Destacan, el primer “Catálogo General de Puestos de la Federación”, la estructura salarial y tabulador general de sueldos, las normas y procedimientos de compactación de plazas y el establecimiento y operación del “Sistema General de organización e Información de Personal Público Federal”, instrumentos de control organizacional fundamentales que estuvieron a cargo de la SPP.

Un aspecto que hay que destacar de ese importante proyecto, es que se le dio el máximo nivel de atención y prioridad, ya que fue dirigido y coordinado directamente por el entonces presidente de la República. En suma, se consolidó el plan de Reestructuración del sistema general de administración y desarrollo de personal del Poder Ejecutivo Federal, cuyo objetivo fue “racionalizar las estructuras y procesos de la administración de personal en los ámbitos global, sectorial e institucional de la Administración Pública Federal, en función de los objetivos y políticas del proceso de reforma administrativa en su conjunto”^[16].

Cabe destacar que, pese a que constitucional (Art. 90) y prácticamente es reconocido que el mayor peso de la estructura de organización del Estado mexicano se deposita en el Poder Ejecutivo en la que se conoce como la Administración Pública Federal (APF) en México, lo cierto es que es todos los entes públicos, en los términos de la constitución y de las leyes relativas al presupuesto, contabilidad gubernamental y de coordinación fiscal principalmente, están obligados a administrar los recursos económicos (financieros, personales, materiales y tecnológicos), y particularmente sus organizaciones, de forma similar u homóloga a lo dispuesto para la Administración Pública Federal en México (APF).

 

Hacia la Auditoría Superior de la Federación (1983-2000)

 

Durante los años ochenta del siglo XX, se asumía que el sistema político de pesos y contrapesos había creado burocracias excesivas e ineficiencias centradas en la regulación y el control por medio de procedimientos más que en “los resultados del gobierno” (Niskanen)^[17]. Esa idea, impulsó el modelo del “gobierno abierto” que a la postre evolucionó el concepto tradicional de control-auditoría gubernamental al de “fiscalización y rendición de cuentas”. En México, esta corriente llegó con el lema “combate a la corrupción y renovación moral” en la agenda gubernamental del periodo 1982-1988. Se volvió a crear el órgano de control interno, ahora como “Secretaría de la Contraloría General de la Federación” (SECOGEF), una instancia cuyo propósito, entre otros, fue integrar las funciones de control y evaluación global de la gestión pública entonces dispersas (Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF: diciembre 29 de 1982), hasta que en diciembre de 1994, nuevamente se reformara la LOAPF al concebirla como “Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo” (SECODAM), la que entre otros tuvo como propósito “que el Estado dispusiera de mejores instrumentos para llevar a cabo, a través de la APF, sus tareas de gobierno con oportunidad y eficiencia, bajo un esquema de organización que evitara duplicación de funciones y precisara responsabilidades” ^[18].

En ese entorno, tras un largo periodo de debates que coincidiera con el Programa de  Modernización de la Administración Pública en México (PROMAP), impulsado por el Ejecutivo federal (1995-2000)^[19], en el seno del Legislativo se reconocía (1995) “la necesidad de una participación ciudadana más incluyente frente a la gestión gubernamental, revertir el  centralismo,  establecer sistemas de medición y evaluación del desempeño del gobierno con base a resultados y desarrollar una administración profesional más transparente sustentada en mecanismos de responsabilidad, rendición y fiscalización de cuentas”^[20].

Al final, ello ayudó para que el 30 de julio de 1999 se concretara la reforma constitucional (CPEUM arts. 74 y 79, entre otros) que derivó en la primera “Ley de Fiscalización Superior de la Federación”[21] (LFSF, 30 de diciembre del año 2000) reglamentaria en la materia, coincidiendo con la llegada del nuevo milenio y el llamado “gobierno de transición”, tras casi 70 años del dominio institucional por un solo partido.

Con ello, se cerró el capítulo jurídico de la ex Contaduría Mayor de Hacienda, la que fuera el máximo órgano de control gubernamental en los siglos XIX y XX, que representara a México ante la INTOSAI, organización que en 1995 la hizo merecedora del premio Jorg Kandutsch^[22] “por su destacada contribución a la fiscalización” y que fue la base financiera, técnica y material, e incluso de personal, de la estructura actual de la ASF.

Esa reforma, supuso un hito sobre el control externo horizontal, o el sistema de responsabilidad, transparencia, rendición y fiscalización de cuentas, al concebir un órgano constitucional especializado en la revisión de la Cuenta Pública “con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, conforme a los principios de legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad” (CPEUM: 79-1).

La Ley de Fiscalización Superior de la Federación (LFSF), reafirmó la “Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación” (CVASF) con carácter de Ordinaria en la Cámara de Diputados, con el objeto de “evaluar el desempeño de la ASF y constituir el enlace para “garantizar la debida coordinación entre ambos órganos” (LFSF: 66). Precisó también, como una disposición de avanzada pues no es común controlar a quien fiscaliza, que la CVASF contara con la “Unidad de Evaluación y Control” (UEC), un órgano técnico especializado encargado de “vigilar el estricto cumplimiento de las funciones a cargo de los servidores públicos de la ASF, a fin de aplicar, en su caso, las medidas disciplinarias y sanciones administrativas”. Esto es, el órgano de control de la ASF, quien funge a su vez en un doble papel como ente técnico dedicado al control interno, pero a su vez con carácter externo al ser apoyo directo de la CVASF de la Cámara de Diputados (Capítulo II, De la Vigilancia de la ASF, LFSF: Arts. 90-96). 

Por su parte, en el ámbito del control interno administrativo, destacaron entonces la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, así como la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (04 enero 2000); el Sistema Electrónico de Contrataciones Gubernamentales (Compranet) y el reforzamiento de la estructura de la  SECODAM  particularmente con la Unidad de Servicios Electrónicos Gubernamentales, la Unidad de Auditoría Gubernamental, la Dirección General de Responsabilidades y Situación Patrimonial, para atender el procedimiento administrativo disciplinario a que se refiere la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (31-12-2000), la Dirección General de Atención Ciudadana respecto de la atención y seguimiento de quejas,  la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción en la Administración Pública Federal (04-12-2000) y la Subsecretaría de Desarrollo y Simplificación Administrativa (29-11-2001).

Se pretendía “modernizar y controlar funciones administrativas fundamentales, en adición a las que le correspondían en materia de vigilancia y responsabilidades de los servidores públicos, además de centralizar el desarrollo administrativo integral en dependencias y entidades; la normatividad en materia de adquisiciones, servicios, obra pública y bienes muebles; la conducción de la política inmobiliaria federal; el manejo transparente de los recursos del Estado; la necesidad de impulsar la que se conoce ahora como “Contraloría Social”; de coordinar las políticas y acciones para prevenir y combatir la corrupción y fomentar la transparencia en el ejercicio de las atribuciones de las diversas dependencias y entidades de la APF y hacer más eficientes las líneas de control en el ámbito en que el desempeño de la función pública requiere ser fiscalizado con prontitud y con acciones correctivas que impidan la desviación de conductas que dañen la dignidad de la misión y deberes de los servidores públicos”.

En 2003, nuevamente se concretaron reformas inherentes al control interno administrativo, particularmente a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y a la Ley de Planeación, entre las que destacó el cambio nuevamente de la denominación de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo por el de la actual Secretaría de la Función Pública (SFP), así como la expedición de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal (10-04-2003), como un ordenamiento que confirió atribuciones a la SFP para establecer las bases para la organización, funcionamiento y desarrollo del “Sistema de Servicio Profesional de Carrera” en las dependencias de la APF, así como las políticas de gobierno electrónico y normas en materia de planeación y administración de personal, incluyendo “aprobar y registrar las estructuras orgánicas y ocupacionales de las dependencias y entidades de la APF y sus modificaciones, previo dictamen presupuestal” que hasta entonces correspondían a la SHCP.

En 2004 se registraron nuevas medidas de control interno administrativo, entre las que destacó la nueva Ley General de Bienes Nacionales (20-05-2004), cuyo objeto estableció las bases para la integración y operación del Sistema de Administración Inmobiliaria Federal y Paraestatal y del Sistema de Información Inmobiliaria Federal y Paraestatal, incluyendo la operación del Registro Público de la Propiedad Federal. Con ello, entre otros cambios se integró un nuevo órgano desconcentrado de la SFP, el Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales, en sustitución de la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales, para hacerse cargo de las atribuciones en materia de administración de inmuebles federales y de la valuación de bienes nacionales.

El “Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012”, dispuso las líneas en materia de control interno durante ese periodo. Se proponía desde entonces, “impulsar la consolidación de una administración ética y eficaz, transparente y responsable, que rinda cuentas, que combata y castigue la arbitrariedad, la corrupción y la impunidad, que siga abriendo espacios a la participación ciudadana y amplíe los espacios de escrutinio social”.

Al respecto, destacó la implementación del “Programa Especial de Mejora de la Gestión en la Administración Pública Federal 2008-2012”, en el que se reiteraba, también, que “resultaba necesario que el gobierno tuviera un enfoque orientado a resultados, mucho más que hacia los procesos o hacia las actividades, existiendo congruencia entre lo que el gobierno hace y los resultados que entrega”^[23].

Hasta aquí, es posible apreciar que en México, tras casi dos siglos que se cumplirán en 2024 el control externo gubernamental, independientemente de los ajustes de definición y atribución, ha estado presente de manera permanente por el constituyente bajo la jurisdicción del poder Legislativo, particularmente en la figura de la Contaduría Mayor de Hacienda cuya estructura de organización y ocupacional fue la base en la que se montó la actual Auditoría Superior de la Federación, que comenzó a operar como tal en el año 2001. 

Por su parte, el control interno de la APF pese nacer con el triunfo de la revolución (1917), desaparecer en 1932 y tras cinco décadas de ausencia, no solo volvió a consolidarse a partir de 1982, sino desde entonces ha mostrado un considerable fortalecimiento. 

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[1] En la cultura Yaqui, aun actualmente, con esta palabra, los gobernantes y oficiales yaquis reciben la autoridad pública: “Para ti no habrá sol, para ti no habrá muerte, para ti no habrá dolor, para ti no habrá calor, ni sed, ni hambre, ni lluvia, ni aire, ni enfermedad, ni familia. Nada te causará temor, todo ha terminado para ti, excepto una cosa: HACER TU TRABAJO.  En el puesto que has sido asignado, ahí te quedarás para la defensa de tu nación, de tu gente, de tu raza, de tus costumbres, de tu religión. ¡Juras cumplir con el divino mandato!”. ¡EHUI¡ (Sí), juran al asumir el cargo y la enorme responsabilidad.

[2] Rives Sánchez Roberto, Elementos para un análisis histórico de la administración pública federal en México 1821-1940, edición INAP, México 1984.

[3] Florescano, Enrique; Gil Sánchez, Isabel. "La época de las reformas borbónicas y el crecimiento económico, 1750-1808" en Cárdenas, Enrique "Historia Económica de México", FCE, México, 2003.

[4] Bonnin, Charles-Jean, Principios de Administración Pública (1808). Obra, sin duda, “fundacional de la ciencia de la administración pública”. Omar Guerrero, compilador y autor del estudio introductorio. Ed. Fondo de Cultura Económica, México 2004.

[5] Cabe destacar, que muchos de los referentes aquí expuestos, fueron recreados a partir de las valiosas aportaciones del Dr. Roberto Rives Sánchez, en sus obras, La administración pública de México 1821-2012. Elementos para la fiscalización y la rendición de cuentas. Ed. Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la H. Cámara de Diputados, México, abril de 2015.

200 años de Administración Pública en México, Tomo VI, Instituto Nacional de Administración Pública INAP, México, 2010, La administración pública de México en el siglo XIX, Ed Siglo XXI, México 2010; La reforma constitucional en México Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, 2010; Génesis y evolución del federalismo en México INAP, México 2013.

[6] Weber, Max El político y el científico Documento preparado por el Programa de Redes Informáticas y Productivas de la Universidad Nacional del General San Martín (UNSAM), Biblioteca Básica, Argentina.

[7] Hauriou, Maurice (1916). Principios de Derecho Público y Constitucional, Ed. Reus, Madrid, 1927. Citado por González Uribe Héctor en Teoría Política, pp. 169-200.

[8] García de Enterria, Eduardo. La lucha contra las inmunidades del poder en el Derecho Administrativo, (poderes discrecionales, poderes de gobierno, poderes normativos) en Revista de Administración Pública No. 38, Madrid 1962.

[9] El mismo esquema, pero bajo el argumento de “reducir gastos”, lo trató de impulsar el ex presidente Felipe Calderón Hinojoza en 2009 ( El Universal - - Desaparece Calderón Sectur, SRA y SFP ), pero afortunadamente no procedió (Rechaza el Senado propuesta de extinción de Sectur, SRA y SFP). En 2012, el presidente Enrique Peña Nieto, nuevamente lo planteó (Peña pide eliminar la SSP y Secretaría de la Función Pública) pero bajo el argumento de crear la Comisión Nacional Anticorrupción, lo que al final derivó en el recientemente creado Sistema Nacional Anticorrupción (DOF: 27-05-2015 y 18 de julio de 2016).

[10] Por ejemplo, en Transparencia, buen gobierno y combate a la corrupción en la función pública. Colección del Gobierno del Cambio. Ed. Secretaría de la Función Pública y el FCE, México 2005, p. 29.

[11] De acuerdo con el Dr. Rives, en 1971, la Secretaría de Patrimonio Nacional registraba 277 (de las 391 existentes) empresas públicas, para 1976 la cifra ascendía a 845; la participación estatal en la composición del producto interno bruto pasó del 9 al 20% en el mismo periodo. En 1975, las 400 empresas más grandes generaron el 11.5% del producto interno bruto, aportaron al gobierno federal 12.5% de su recaudación fiscal y produjeron 32.6% de las exportaciones nacionales. En 1975, se incorporaron los minerales radiactivos a la propiedad nacional; y se atribuyó a la nación el aprovechamiento de combustibles nucleares para la generación de energía nuclear.

[12] Tomado del documento Bases para el Programa de Reforma Administrativa del Poder Ejecutivo Federal 1971-1976. México, Secretarla de la Presidencia. Dirección General de Estudios Administrativos, 1971.

[13] Con ello, aunque quizá pareciera marginal, destaca la visión prospectiva de la Reforma Administrativa donde es posible advertir que se marcó el comienzo de una nueva etapa, que por cierto aún no está del todo acabada, como se desprende y abunda en las investigaciones recientes de actores institucionales y académicos en Fiscalización, Transparencia y Rendición de Cuentas en México. Se trata de una valiosa y oportuna compilación editada por la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la H. Cámara de Diputados, por conducto de su órgano técnico la Unidad de Evaluación y Control en el marco del Sistema Nacional Anticorrupción, durante las legislaturas LXII, el primer tomo publicado en noviembre de 2014, y en la LXIII el segundo tomo publicado en diciembre de 2015. 

[14] Véase Visión Institucional de la ASF, Auditoría Superior de la Federación, México, 2006, pág. 9, así como la Ley Orgánica de la CMH de 1978.

[15] Presidencia de la República. Coordinación General de Estudios Administrativos Enero-Marzo 1979

[16] Véase Reestructuración del sistema general de administración y desarrollo de personal del Poder Ejecutivo Federal. Documentos Básicos. Presidencia de la República. Coordinación General de Estudios Administrativos 1979-1980.

[17] Niskanen, W. (1971 p.169), Bureaucracy and Representative Government, Chicago, Aldine Atherton.

[18] Con base en antecedentes referidos en el Manual General de Organización de la Secretaría de la Función Pública, www.sfp.gob.mx Última actualización 14 de julio de 2015

[19] PROMAP 1995-2000. Disponible en http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/nrm/1/334/1.htm?s=iste

[20] Véase Diarios de Debates relacionados con la Iniciativa al proyecto de reformas de diversos artículos la Constitución presentada en 1995, así como exposición de motivos de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación publicada el 30 de julio de 1999. www.congreso.gob.mx 

[21] Versiones original, cambios y vigente en 2016 en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lfrcf.htm

[22] Premio merecido, precisamente el año en que se propusiera la iniciativa legislativa que cinco años después, en 2001, formalizara la creación de la Entidad de Fiscalización Superior del país. Jorg Kandutsch y Elmer Staats fueron fundadores de la INTOSAI y desde 1981 llevan sus nombres los premios Jorg Kardusch a las contribuciones más destacadas de una EFS a la INTOSAI, y el premio Elmer B. Staats al mejor artículo publicado en la Revista Internacional de Auditoría Gubernamental.

[23] Véase Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y el Programa Especial de Mejora de la Gestión en la Administración Pública Federal 2008-2012 www.presidencia.gob.mx