El control
El control, según la Real Academia Española (RAE), refiere a una comprobación,
inspección, fiscalización, intervención, así como a un dominio, mando o
dispositivo de regulación. En el contexto de la gobernanza pública, el control
implica poder para sujetar, regular u orientar un sistema determinado hacia un
objetivo específico bajo ciertos parámetros o estándares. Tal sistema puede ser
desde la administración pública en su conjunto, una institución, una
organización, una función, una política, un programa, un proceso o un servicio
público específico. Por su parte, los parámetros o indicadores pueden ser no
solo aspectos cuantitativos o estadísticos, sino también normas, leyes,
políticas, presupuestos, programas estructuras y procedimientos, incluso
cualidades personales intangibles, más difíciles de medir, como la aptitud, la
lealtad, la diligencia y la confianza.
Por su naturaleza e importancia funcional, es posible inferir que el
control gubernamental ha estado presente desde las primeras constituciones
sociales. No obstante, es el control como etapa del proceso administrativo” (Taylor:
1913), el primer antecedente teórico de la fiscalización superior
contemporánea. De ahí que, durante el siglo XX, el control haya estado
presente desde la administración científica hasta llegar a construirse en una “teoría del control” propia de la
gobernanza pública actual, según la cual determinadas variables de “referencia”
de entradas (input) y salidas (output) de un proceso, estructura
o función pueden o deben ser monitoreados para obtener el efecto deseado por
medio de la “retroalimentación” (Neculai: 2005)[1].
Desde la óptica de sistemas, la evolución de la moderna “teoría del
control”[2]
se concibe como un área interdisciplinaria de la investigación donde
intervienen conceptos y métodos de matemáticas aplicadas. Sin embargo, aquí,
reconociendo que los avances del control de los sistemas proceden tanto del
progreso matemático como del informático, lo que se pretende es rescatar esa
contribución conceptual al desarrollo de la teoría y la práctica administrativa
en los sistemas de organización institucional. Al llevar esta concepción del
control basada en la informática a un sistema de transparencia y rendición
de cuentas gubernamental, es posible observar, como sujetos responsables de tal
intervención, a todos los órganos que intervienen en la administración pública
(recaudadores y servidores) en su interacción con los encargados del control
gubernamental como un dispositivo uniforme, a continuación:
Como se observa, las contribuciones fiscales se conciben como las
entradas que alimentan al Estado (impuestos: input), los recursos públicos que
ingresan y se ejercen por el sistema institucional (Gobierno), cuyo objeto es
invertirlos por conducto de la administración pública para convertirlos en
productos destinados al bien público superior, concebido como las salidas
(servicios públicos: output). Este conjunto, en todas sus dimensiones, es el
objeto a observar y monitorear por parte de las entidades de control que
funcionan como el sujeto o dispositivo que supervisa, evalúa y retroalimenta,
en todo momento, al nivel máximo de dirección y decisión sobre determinado
sistema o subsistema.
La idea derivada, en una concepción administrativa, es que en la actualidad
el control tiene dos significados principales. El primero, entendido como la actividad
de prueba sobre un dispositivo estructural para observar que tiene un
comportamiento satisfactorio y el segundo, como la acción orientada a
poner en práctica las decisiones que garantizan que el dispositivo se comporta
de acuerdo a la forma deseada. Esta concepción es fundamental pues se asume no
solo la comprobación, entendida como la evidencia que es un procedimiento
esencial en la fiscalización, sino porque reconoce también la necesidad de
implementar las observaciones y recomendaciones necesarias para garantizar el
objetivo buscado.
Bennet (1979), señaló que controlar es poner orden al caos, "ordo
ab chao" y destacó tres procesos fundamentales en todo intento del
control: la retroalimentación, la fluctuación y la optimización. La retroalimentación
se refiere a que el estado del sistema, o de su salida, determina la forma en
que el control tiene que ser implementado en cualquier instante de tiempo. La fluctuación
es que no necesariamente se debe forzar el estado deseado, sino que a veces, es
más eficiente dejar que fluctúe para poder controlarlo (Hall: 1907). Y la
optimización, como su nombre lo indica, implica maximizar los beneficios o
minimizar los costos sujetos al sistema (Lev Pontryagin 1988)[3].
Aquí destaca la intemporalidad
del control, esto es, que la retroalimentación al nivel de decisión no debiera
estar sujeta a tiempos marcados, sino aplicarse indiscriminadamente en
cualquier momento del proceso siempre que sea conveniente. En un sentido
similar, nuevamente destacan la implementación y la optimización como elementos
fundamentales del control, el cual no se concibe como simple señalamiento
coercitivo, sino también propositivo y constructivo sobre una posible
desviación. No obstante, la efectividad del control necesita de ciertos estímulos
que funcionan como mecanismos coercitivos para que el propósito que se busca suceda.
Diego Valadés, en su obra El
Control del Poder, proporciona un enfoque político jurídico del control muy amplio y valioso[4]. Al respecto, considera que “el control es parte activa de los
procesos de gestión que dan vida a las políticas y los programas
gubernamentales”. Destaca, que al control interno lo encuadra en los “controles
unidireccionales”, puesto que se da al interior del órgano ejecutivo, mientras
que el control externo en los “controles bidireccionales”, ya que en él
intervienen tanto el órgano ejecutivo como el legislativo, en la revisión de la
llamada Cuenta Pública.
Siguiendo a Valadés, los controles internos y externos son
“obligatorios, constructivos y “vinculatorios” puesto que las autoridades deben
realizarlos normativamente, tienen un efecto de corrección y generan decisiones
que modifican la situación de órgano al que se dirigen. Finalmente, los
controles administrativos internos y externos también poseen el carácter de
“previos, progresivos y posteriores”, cuando la función de control se ejerce
antes de que el ente actúe (ex ante), durante su operación (in line)
y después de su gestión (ex post).
Otra herramienta valiosa se desprende del análisis de las relaciones y
la gestión intergubernamental que realiza Agranoff (1991). Según este enfoque,
ciertas pautas en países desarrollados revelan que “los sistemas federales
manifiestan crecientes tendencias hacia un control centralizado y nacional sin
que por ello se conviertan en sistemas unitarios”. Estas pautas requieren,
entre otras medidas, de “nuevas estructuras gubernamentales, devolver las
responsabilidades operativas, controlar el gasto de los gobiernos subnacionales
y eficiencia en la gestión de las políticas”[5]. Ello
es importante, pues permite fundamentar que al descentralizar o delegar
cualquier función, recursos u operación, se debe tener especial cuidado en
mantener el control centralizado, particularmente sobre la información y evaluación
de las actuaciones y su desempeño, más que en “los controles de cumplimiento,
interesados en una gestión basada en los resultados” (Wholey, Abrahamson,
Bellavita, 1986).
Por su parte, el control desde la perspectiva de la administración
general se enriqueció a partir de Fayol para quien “el control consiste en
comprobar si todo ocurre conforme a lo adoptado, a las órdenes dadas y a los
principios admitidos. Tiene por objeto señalar las faltas y los errores a fin
de que se pueda reparar y evitar su repetición”[6]. Si se
aceptan los conceptos científicos-clásicos del control como principios de lo
que hoy se conocen comúnmente como “indicadores de gestión”, para medir y
contrastar resultados, es posible entrever que los estudios de tiempos y
movimientos aplicados en la industria desde entonces son en cierto sentido los
fundamentos para desarrollar los parámetros de economía, eficiencia, eficacia,
efectividad y calidad que son esenciales en la práctica de las auditorías de
desempeño (Pollit et al: 2011).
Por su parte, Koontz (1998)[7]
definió que “el control es verificar las normas como los criterios-objetivo en
toda auditoría o evaluación de la gestión y convertirlas en parámetros
cuantificables que sea posible medir en términos del rendimiento o de los
resultados obtenidos”. Esto, reconfirma que controlar es comparar el
comportamiento real (el ser) contra el resultado esperado (el deber ser), o
bien evaluar y medir un sistema conforme ciertos indicadores para, en su caso,
corregir y orientar la acción pública hacia el mejor nivel de desempeño. Cabe
destacar aquí, que en el control de gestión o de desempeño no solo se recurre a
aspectos estadísticos y cuantitativos, sino también a objetos cualitativos (Yamashige: 2001). Por ello, Koontz concibió “las normas como puntos críticos del control”,
lo que equivale a definir indicadores de gestión, en función del cumplimiento
de determinados parámetros o mecanismos reguladores y no solo estadísticos.
Lo anterior, en la práctica, se puede ejemplificar en el enfoque a
resultados en la práctica de las auditorías o evaluaciones de gestión o de
desempeño, donde no solo se tiende al control sino a la redefinición y
renovación normativa o estratégica de metas e incluso de la estructura cuando
las instituciones necesitan organizaciones adecuadas a cada situación dada y
flexibles al cambio. Por ejemplo, estructuras de organización con tramos de
control racionales y niveles jerárquicos no más allá de los necesarios según la
naturaleza de la función (Gulick y Urwick: 1937); o bien, retroalimentar a la
alta dirección para orientar decisiones que derivan en movimientos de personal,
principalmente de directivos quienes están a cargo, cuando ellos no posean el
perfil o no demuestren capacidades para alcanzar los fines organizacionales.
Esto último, es útil para abordar el control desde el punto de vista
de la administración pública en México, donde el control que es
característico y tradicional es el de las cuentas. Según el Dr. Uvalle (2004)
el control es un medio de la acción administrativa sustentado en “una lógica
regulatoria, preventiva y correctiva que se traduce en acciones de vigilancia,
supervisión, inspección y fiscalización que debe ser eficaz, adaptativo y
flexible”[8].
Es decir, el control no solo no es un objetivo per se de la función
pública, sino un instrumento para poder optimizarla (Gronlund et al:
2011). Más allá del simple señalamiento de las
desviaciones de un sistema, es necesaria la retroalimentación para
enriquecerlo.
Esto es fundamental cuando los políticos, los parlamentos e incluso las
autoridades responsables de ejecutarla no le dan a la administración,
particularmente al control organizacional y procedimental, la importancia que
ésta tiene para transformar la legislación en acciones públicas concretas. Más
aún, cuando no pocos, aprovechándose de la amplia discrecionalidad en el manejo
de las estructuras burocráticas, se mantienen infructuosamente sobrepuestos en
las instituciones atados al poder manipulando la información, aplicando la
simulación y la retórica, o enfocados al día-día de la operación y solo al
cumplimiento.
Esta discrecionalidad administrativa, que atenta contra la corriente
del buen gobierno, sin duda es muy difícil de abatir, sin embargo, es posible
cerrarle espacios si además del control jurídico, al mismo tiempo, se
fortalecen los mecanismos de control social y administrativo, esto es, del
sistema de responsabilización, visto como un conjunto de controles
interrelacionados, como se concibe a continuación:
INTERRELACIONES DEL CONTROL GUBERNAMENTAL EN EL
ESTADO CONTEMPORÁNEO
FUENTE: Concepción
propia
Como se aprecia, el control
gubernamental tiene un carácter comprensivo que implica un sistema de controles
entre los que se incluye el control político o contrapeso horizontal
entre los poderes públicos; el control jurídico referido también como
constitucional; el control administrativo que se divide entre el control
externo que ejercen las Instituciones Superiores de Auditoría (SAI) sobre
todo la estructura del gobierno, esto es sobre la administración pública en su
conjunto y el control interno que aplican los Órganos Internos de
Control (OIC) desde adentro de las instituciones, normalmente siendo parte de
sus organizaciones; y el control social que ejerce de manera vertical el pueblo
y el electorado desde la sociedad civil (organizaciones religiosas, de
comunicación, empresariales, académicas y no gubernamentales, ONG).
Por ello, aunque aquí nos referimos particularmente al control externo
administrativo, la fiscalización superior como objeto específico y central de
esta investigación, es importante destacar que ello no significa pasar por alto
a su complemento el control interno ni mucho menos que éste se conciba de
manera marginal a los controles social, político y jurídico que por supuesto
son indispensables, ya que, como se ha visto, sin duda el control gubernamental
es comprensivo por necesidad, esto es, que siempre será tratado como un sistema
de controles interrelacionados que operan de manera coordinada y
unidireccional.
De ahí, que en la medida que se fortalezcan los mecanismos que les son
particulares a cada uno, según su realidad, ámbito de gestión y competencia, el
sistema de control gubernamental en su conjunto se verá favorecido. Lo
destacable aquí, es que al lograr delimitarlos y distinguir su especialidad, es
posible ubicar y centrar la importancia que tiene el control externo no solo
como un componente más de ese interjuego de roles o papeles, sino como un
instrumento de gestión pública que puede ser muy útil cuando el Estado lo ha
dispuesto ya como organismo superior de control al servicio del gobierno. Un
mecanismo de control externo que al ser parte de la propia administración
pública a la que fiscaliza, posee un potencial de retroalimentación especial
que puede ser muy constructivo, siempre que además del control con enfoque al
cumplimiento, se aproveche su cúmulo de conocimiento e investigación sobre de
ella, para evidenciar lo subyacente, entre y detrás, de los resultados.
[1] Neculai, Andrei, (2005). Modern Control Theory - A historical
Perspective http://camo.ici.ro/neculai/history.pdf
Disponible al 10 de enero de 2016.
[2] Kilian,Christopher. Modern Control Technology, [2005, 3rd
Edition.] Hardcover – January 1, 2005
[3] Bennet, S, A history of control engineering 1800-1930. London 1979; Hall, H.R.
Governors and governning mechanisms,
Manchester Ing. 1907; y Pontryagin, L.S. The
mathematical theory of optimal processes, New York 1988. Citados por André Neculai en Modern Control Theory http://camo.ici.ro/neculai/history.pdf
[4] Valadés, Diego, El control del
poder, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, pp. 29 y
435 a 444.
[5] Agranoff, Robert (1991), «Marcos
para el análisis comparado de las relaciones intergubernamentales», en Rafael
Bañón y Ernesto Carrillo (comps.) La
nueva Administración Pública, Alianza Editorial, S. A., Madrid, 1997
p.125-170. La cita que
hace Agranoff se refiere a Wholey, Joseph; Abrahamson, Mark a., y Bellavita, Christopher
(1986), Performance and Credibility:
Developing Excellence in Public and Nonprofit Organizations. Lexington, Massachusetts, O.e. Heath.
[6] Fayol, Henry, “Administración
industrial y general”, citado por Médina Giopp, Alejandro y Mejía Lira,
José, El control en la implantación de la
política pública, México, Plaza y Valdés, 1993, p. 36.
[7] Koontz, Harold et al, Administración una perspectiva global,
Mc Graw Hill, México, p. 632-655
[8] Ricardo Uvalle Berrones, El
control y la evaluación en la administración pública. Revista Mexicana de
Ciencias Políticas y Sociales, vol. XLVII, núm. 192, septiembre-diciembre,
2004, pp. 43- 70, Universidad Nacional Autónoma de México México. p. 53. Disponible el 04 de junio de
2015 en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=42119203
No hay comentarios:
Publicar un comentario