Al referirse a los problemas mundiales (de sostenibilidad económica,
medio ambiente, hambre, la carencia de agua y la corrupción) y responder la
pregunta “¿cómo tiene que ver esto con la INTOSAI?”, sobre “prácticas eficaces
de cooperación de SAI y los ciudadanos para mejorar la responsabilidad
pública”, Sha Zukang (2011), al destacar la importancia de las SAI, dijo:
“¡Todo!”[1].
Al final, remarcó: “sin una buena gobernanza, el desarrollo sostenible no se
sostiene”. Ese discurso sugiere retos y desafíos que se han venido planteando
insistentemente desde los noventa, como consta en las propias actas de los
simposios trianuales NU-INTOSAI. Se ha documentado que, en 1991, en el Reino
Unido se estableció un “Estatuto o Carta del Ciudadano”[2] cuyo
propósito fue mejorar el servicio público, destacando entre otros principios
los de “información y apertura, opción y consulta, cortesía y ayuda, orden y
claridad y valor por el dinero que se paga (value for money)”, éste
último un distingo característico de las auditorías de gestión, o de desempeño.
Ese “Estatuto”, junto con el “Código de Tesorería”, un documento
destinado a los directivos de instituciones públicas que incluye entre otros
rubros orientación sobre trámites de auditoría, de apertura y rendición de
cuentas, en 1994 fue complementado con el llamado Open Goverment White Paper,
el “Libro Blanco del Gobierno Abierto” que además refería un código de buenas
prácticas sobre el acceso a la información gubernamental. De ahí, el discurso
de gobierno abierto y democrático se ha diseminado como una estrategia de
política pública fundamental por los organismos internacionales. Es así, que
desde 2011 las UN, por iniciativa del presidente estadunidense Barak Obama, han
convocado a los países comprometidos con la “Alianza para el Gobierno Abierto”,
los principios consagrados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos,
la Convención de las UN contra la Corrupción y otros instrumentos
internacionales relacionados con los derechos humanos y el buen gobierno a
suscribir la Declaración de Gobierno Abierto, cuyo compromiso es
“fomentar una cultura de gobierno abierto que empodere y brinde resultados a
los ciudadanos, y promueva los ideales del gobierno abierto y participativo del
Siglo XXI”[3].
Se trata “que los gobiernos sean más transparentes, sensibles,
responsables y eficaces; promover la transparencia, luchar contra la
corrupción, empoderar a los ciudadanos y aprovechar el poder de las nuevas
tecnologías para que el gobierno sea más eficaz y responsable; mejorar los
servicios, promover la innovación y crear comunidades más seguras; que haya más
prosperidad, bienestar y dignidad humana; facilitar la interoperabilidad de los
sistemas de información del gobierno; apoyar la participación ciudadana,
incluidas las mujeres, en la toma de decisiones y la formulación de políticas y
en la realización, el seguimiento y la evaluación de las actividades
gubernamentales”[4].
Sin duda es un gran compromiso pues incluye, además, “aplicar los más
altos estándares éticos y códigos de conducta de integridad profesional para
los funcionarios públicos; promulgar y aplicar normas que protejan a los
denunciantes; informar sobre las actividades y la eficacia de los organismos
encargados de aplicar las leyes contra la corrupción y de evitarla, así como
los procedimientos de recurso a esos organismos, respetando la confidencialidad
de información específica relativa a las personas; hacer que participen la
sociedad civil para identificar prácticas eficaces y enfoques innovadores;
apoyar y desarrollar el uso de innovaciones tecnológicas por parte de los
empleados públicos y los ciudadanos; servir como ejemplo y apoyar el
fortalecimiento de la capacidad de las instituciones”.
La OECD, para quien la organización representa
un centro de investigación empírica, “el marco para el gobierno corporativo”[5],
se refiere por su parte a los “principios mínimos” adoptados por una sociedad
para administrar honestamente, proteger los derechos, definir la
responsabilidad de la administración, dar fluidez a la información y regular
las relaciones con los grupos de interés (Stakeholders).
El hecho es que en un mundo globalizado los
ciudadanos y las organizaciones no gubernamentales ya no solo exigen y sugieren
mecanismos de transformación del Estado, sino son y quieren ser protagonistas
lo que implica necesariamente un buen gobierno, más abierto, democrático y que
rinda cuentas, pero también, que impulse una administración pública proactiva que asuma la responsabilidad de ser evaluada permanentemente, de
responder al control externo y escrutinio constructivo de la ciudadanía por sus
actos y gestionar que las políticas, programas, proyectos y servicios públicos
no solamente sean abiertos sino que sean concretados en términos de
productividad.
La transparencia y la rendición de cuentas, por su parte, implican que todo ciudadano,
con las reservas de ley, tiene derecho a conocer y opinar sobre los asuntos del
gobierno, lo que significa que todo aquel que ejerza recursos públicos está
obligado a informar de manera pública, clara, oportuna y confiable sobre su
aplicación y someterse al escrutinio y fiscalización de su gestión. Se trata de
dos conceptos independientes que giran en torno a los derechos humanos desde que
fueron inscritos en la “Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano”
(1789): “los agentes públicos son responsables de su gestión y la sociedad
tiene el derecho de exigir cuentas a todo funcionario público de su
administración” (Art. 15). En una interpretación básica, es el deber de toda
autoridad o persona pública de entregar y poner a disposición de la sociedad
los resultados de determinada función, gestión o servicio público,
correspondiendo a la confianza que le han depositado y al derecho ciudadano a
la información gubernamental.
A diferencia del ámbito civil, todo
administrador gubernamental debe asumir que no solo sus actos jurídicos, sino
su comportamiento y conducta son públicos y como tal está sujeto al escrutinio,
la indagación y el control social. Es la información quizá, aquella que debe
ser pública y transparente como prevención, condición y obligación
jurídico-administrativa, de toda persona que ejerza recursos públicos, el
instrumento más importante de la rendición de cuentas. Es así, que la
transparencia se conciba como una obligación de Estado, a través de su gobierno
y administración pública, de sujetarse al principio de máxima publicidad de la
información, siempre que no se atente el derecho a la protección de los datos
personales de los individuos y a la seguridad nacional.
Siguiendo a Kooiman (2004)[6], la
doctrina de la “gobernanza interactiva o sociopolítica”, si bien la rendición
de cuentas se refiere, principalmente, a la “obligación de los actores públicos
(funcionarios electos y designados)” como lo delimita Velasco Sánchez (2011)[7],
lo cierto es que tal deber implica a toda persona u organización, pública o
privada, siempre que en su actividad ejerza recursos del patrimonio del Estado.
La Dra. Plasencia (2014), incluso la ha relacionado con “el combate a la
corrupción”, que se realiza por los órganos de fiscalización: “más allá de ser
conceptos analíticos determinados y, pensarlos como asuntos diferentes, forman
parte de un proceso integral en el que se conjugan y traslapan a través de un
número importante de vínculos múltiples de causalidad”[8].
Esta concepción, que surgió a mediados de los
setentas[9],
cobró importancia en los noventa cuando el “Gobierno Abierto y Transparente” del
Reino Unido, en EUA se renombró como Good Governance, “Buena Gobernanza”
y más comúnmente “Buen Gobierno”[10],
cuyo fundamento fue responder a una exigencia de abrir a la crítica y al
escrutinio social todas las operaciones y servicios públicos del Estado para
que puedan ser supervisados por la comunidad. Ello, trajo consigo el anhelo de
eficiencia, transparencia y reducción de la burocracia aunado a una serie de
iniciativas relacionadas con la ética, la conducta y la fiscalización, cuyos
objetos se han asimilado en la rendición de cuentas como un término
globalizador que parece tiende a consolidarlos.
La rendición
de cuentas, así, pese tratarse de obligaciones generales de todo
servidor público o persona siempre que ejerza recursos del erario y al mismo
tiempo derechos humanos fundamentales per se, ha evolucionado al grado de constituir un sistema de rendición de cuentas
desde la perspectiva del registro y aplicación de la Cuenta Pública (de todo
ente público), del sistema de presupuesto, responsabilidad hacendaria y
contabilidad gubernamental (oficinas de Hacienda o ministerios de Finanzas); de
la información (organismos encargados del acceso a la información y protección
de datos personales), hasta su control y evaluación por comisiones de
presupuesto y de vigilancia del poder legislativo, así como organismos
encargados de la fiscalización, como se concibe a continuación:
SISTEMA
DE RENDICIÓN DE CUENTAS
Fuente: Concepción propia
Esta concepción, se concreta precisamente en
el término inglés referido como la accountability, cuya definición,
aunque en español aún no es precisa, se relaciona con la “responsabilización”
de los servidores públicos por sus actos, concepto que, pese no existir en la
Real Academia Española (RAE) sino como la “responsabilidad”, es común que ahora
algunos lo señalen como la accountability para referir de una forma
directa a la transparencia, el control, la auditoría, la evaluación, la
rendición y fiscalización de cuentas gubernamental en su conjunto (como en EUA).
Mientras que la responsabilización obedece a
lo que es público, la responsabilidad atiende a la personalidad o decisión
individual. Lerner y Groisman (2000),
lo clarificaron de tal manera que la “responsabilización”,
se asume, implica responder a una obligación legal, mientras que la
“responsabilidad” refiere a un valor moral o la independencia mental que es
personal. La “responsabilización”[11]
implica responsabilizarse y, en su caso, responsabilizar con todas las
consecuencias sociales, políticas, jurídicas, económicas o administrativas
respecto a una acción, omisión o decisión en el ejercicio público; y la
“responsabilidad” deriva de la formación, la integridad y el comportamiento
cotidiano que determinan la personalidad pública de los individuos.
Al respecto, Andreas Schedler (2009) aclaró que,
en la lengua inglesa, que por sí tiende a la síntesis, en los albores del siglo
XXI se han construido tres conceptos conocidos como accountability,
answerability y enforcement con los cuales se resumen “tres maneras
diferentes para prevenir y corregir los abusos del poder. La primera que obliga
al poder a abrirse a la inspección pública” (accountability); la segunda
que lo fuerza a explicar y justificar sus actos” (answerability); y la
tercera que lo supedita a la amenaza de la sanción” (enforcement)[12].
De ahí, que, tanto en los círculos teóricos y empíricos, como en los políticos
y administrativos, en lengua española se tienda a consolidarlos en la
rendición de cuentas.
Las organizaciones, y las SAI no son la
excepción, tienden a referir lo que pretenden hacer desde su nomenclatura
constitucional. No se trata simplemente de formas distintas de nombrar al
control gubernamental que, en la nueva gestión pública, más que contraloría o
auditoría, tiende a la evaluación y a la fiscalización (Ahlbäck et al:
2014) y, muy pronto, se está
absorbiendo en el concepto de rendición de cuentas, como ha sido el caso de la
mimetización abierta de la que fuera la General Accounting Office, (GAO)
de Estados Unidos de América (USA), la “Oficina del Contralor General”
estadunidense. Pese que la GAO surgió bajo el enfoque del control contable que
prevalecía desde 1921, a partir del 2004 se transformó en la Government
Accountability Office (GAO), que se traduce ahora como la “Oficina para la
Rendición de Cuentas Gubernamental” contemporánea manteniendo,
coincidentemente, las mismas siglas aunque conceptualmente son muy distintas,
pese que su titular siga siendo oficial y formalmente the General Comptroller,
el Contralor General, comúnmente conocido en USA como the watch
dog, “el perro guardián” (www.gao.gov ).
En el siglo XXI los organismos internacionales
y las organizaciones no gubernamentales se están esforzando por inducir y
permear, en los gobiernos, políticas que han consolidado cada vez más
mecanismos democráticos de transparencia y rendición de cuentas como principios
fundamentales para propiciar la responsabilidad en el uso de los recursos
públicos, incentivar un mejor desempeño de las instituciones y ofrecer
información de calidad para la apertura, difusión y control gubernamental con
una mayor participación de la ciudadanía sobre el ejercicio de la Cuenta
Pública[13].
Sin embargo, la rendición de cuentas de ningún
modo se debe confundir con un acto volitivo o indulgente de una autoridad que
simplemente informa por cumplir, sino de un acto que implica el monitoreo
estatal, esto es, el control, la fiscalización, la auditoría y la evaluación gubernamental
como instituciones o dispositivos de gestión básicos para garantizar que exista
responsabilidad no solo para castigar, sino para incentivar también la
optimización de los servicios públicos.
[1] Subsecretario General de Asuntos Económicos y Sociales de la
Organización de las Naciones Unidas
(NU), en su discurso de apertura de la 21 ª sesión del Simposio de las
Naciones Unidas-Organización Internacional de Instituciones Superiores de
Auditoría(NU-INTOSAI), celebrado en 2011. www.un.org.
[2] Véase Transparencia, buen
gobierno y combate a la corrupción en la función pública. México,
2005, P 22
[3] Declaración de Gobierno
Abierto suscrita originalmente por 54 países en septiembre de 2011. Disponible
en http://www.opengovpartnership.org/es/acerca-de/declaraci%C3%B3n-de-gobierno-abierto 28-10-2015
[4] El 29 y 30 de octubre de 2015,
México fue sede de la Cumbre Global de la
Alianza para el Gobierno Abierto 2015. En el marco de la “Apertura para Todos: Gobierno Abierto como
Habilitador del Desarrollo Sostenible”,
el presidente de México, fue galardonado con el primer lugar de las Américas en
los “Premios de Gobierno Abierto 2015” con el programa: “Participación Social
en las Guarderías del IMSS". Sin embargo, fue ensombrecido mediáticamente
por los grandes pendientes sobre derechos humanos, la escasa participación
ciudadana, el escándalo de corrupción, la cadena de linchamientos, la
desconfianza en el sistema de justicia y
los esquemas privatizadores, entre otros problemas.
[5] Véase Principios de
Gobierno Corporativo de la OECD 2004. Disponible en http:/C/www.oecd.org/daf/ca/corporategovernanceprinciples/37191543.pdf 28-10-2015
[6] Kooiman, Jan. Governing as Governance. Revista Instituciones
y Desarrollo, No. 16. 2004: 171-194. Institut Governabilitat Catalunia, España.
Según este autor, la gobernanza interactiva o socio-política se aplica tanto a
relaciones o acuerdos que se dan en dos direcciones: públicos-públicos o
públicos-privados.
[7] Velasco, Sánchez Ernesto, Gestión
Pública y Rendición de Cuentas: ¿Un enfoque basado en cumplimiento a uno basado
en resultados? Secretaría de la Función Pública (SFP) Primera edición,
marzo 2011, México. p. 7
[8] Plasencia, Díaz Adriana, El
incierto futuro de la transparencia. En Fiscalización Transparencia y
Rendición de Cuentas, compilación de la CVASF/UEC, LXII Legislatura, Cámara de
Diputados, México, 2014, p. 355.
[9] En México, aunque
incipientemente, en 1977 se reformó el artículo 6º Constitucional lo que marcó
“El derecho a la información será
garantizado por el Estado”.
[10] Sobre el Significado y
Alcances de la Idea de Buen Gobierno, se recurre Martínez López, Cornelio, en Los Indicadores de Buen Gobierno en México y
el Trabajo legislativo, México, Centro de Estudios Sociales y de Opinión
Pública (CESOP), Reporte Núm. 37, 2010: p. 5
[11] Lerner, Emilia y
Groisman, Enrique, Responsabilización
por medio de los controles clásicos. Estudio Publicado
en el Libro “La Responsabilización en la
Nueva Gestión Pública Latinoamericana”, coordinado por el Consejo
Científico del CLAD) CLAD-BID-Eudeba, 2000, p. 5.
[12] Schedler, Andreas, ¿Qué es la
Rendición de Cuentas?, en Cuadernos
de Transparencia, número 3, México 2009: 11, Instituto Federal de Acceso a
la Información Pública.
[13] En México, destacan la pretendida homologación de
la contabilidad en los niveles nacional y subnacionales, el presupuesto basado
en resultados, los sistemas de evaluación del desempeño y monitoreo
institucional, la contraloría social, el fortalecimiento de las entidades de
fiscalización y la creación de las llamadas “redes por la rendición de
cuentas”, entre otras herramientas de la gobernanza pública de nuestro tiempo.
Se exige abrir, explicar y, en su caso, justificar a los ciudadanos las
acciones del gobierno de manera que sea posible un escrutinio crítico
constructivo que las ponga en línea con el interés general o el bien común
para, en su caso, sancionar las desviaciones, inhibir la corrupción y, sobre
todo, evitar que ésta quede sin castigo.
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