Evaluación
La palabra evaluación, según la Real Academia, proviene del
francés évaluer que significa señalar, estimar, medir, tasar, o calcular
el valor de algo. De acuerdo a sus usos también puede ser considerada como una
valoración, una apreciación, un peritaje, un juicio o un diagnóstico entre
otras acepciones, lo que explica por qué aquí se le concibe como un
desprendimiento evolutivo de la auditoría (Mueller: 2011).
En el campo de la fiscalización, la evaluación ocupa un lugar especial,
ya que no solo está relacionada con el diseño e implementación de políticas
públicas, sino como una herramienta capaz de valorar racionalmente todo tipo de
sistemas, entendidos éstos desde una institución, pasando por políticas,
organizaciones, programas, proyectos, procesos, funciones y servicios relativos
a la gestión pública gubernamental en todo su conjunto, de manera que hoy es
común en las práctica auditora de muchos países.
Pese que normalmente no se le reconoce, la evaluación de políticas
públicas como mandamiento de gestión al máximo nivel de fiscalización superior
del país, está inscrita en la Constitución francesa desde 1958 (Art. 42-2) para
la Cour des Comptes, cuando se erigiera la llamada “V República”, lo que
significa que ésta, como tarea de gobierno, comenzó doce años antes que en su
similar la GAO[1]
estadunidense, quien la implementara en sus trabajos de auditoría a partir de
los setenta. No obstante, como una teoría propiamente dicha, la evaluación la concibió Alice Rivlin” (1971)[2]
al examinar los problemas de "responsabilidad gubernamental" y determinar
que “la evaluación de programas públicos tiene un efecto potencial sobre las
decisiones y la mejora de la eficiencia del gobierno lo que a la postre se
convirtió en la escuela de la evaluación de políticas públicas.
Según H. Simon, para quien la administración pública radica en la
racionalidad positivista de las decisiones, hay dos condiciones indispensables
para lograr una evaluación objetiva. El primero, señala, que “es indispensable
que los objetivos de la organización administrativa que se esté estudiando se
definan en términos concretos, de modo que se puedan medir con precisión los
resultados expresados en función de los objetivos. Y el segundo, considera que
“es necesario ejercer suficiente control experimental para que sea posible
aislar el efecto particular en estudio, apartándolo de otros factores
perturbadores que podrían estar actuando al mismo tiempo en el interior de la
organización”[3].
Sin embargo, Simon no observó el enfoque de sistemas en la organización en el
que además de factores internos se necesita evaluar también los factores
externos (Katz y Kahan: 1966)[4], ni
los factores inherentes al comportamiento humano (McGregor: 1960)[5],
cuyas conductas influyen decisivamente en el liderazgo y en la operación.
En contraste, Lindblom, un pragmático de la administración considera
que “las decisiones son incrementales” y que los problemas de evaluación se
aborden por “el método de la rama o por el método de la raíz”, de manera que el
“primero edificaría a partir de la situación actual, paso a paso y por pequeños
grados; y el segundo partiría de hechos fundamentales cada vez nuevos, siempre
dispuesto a comenzar por completo, a partir de cero”[6]. Ello fue, quizá, la base
de otra herramienta de evaluación de gestión pública, conocida después como
“reingeniería de procesos”[7].
Lo cierto es que mientras el “enfoque
positivista” utiliza una metodología de carácter clínico y experimental,
comúnmente centrado en los objetivos y los resultados cuantitativos (el qué o quantum),
los “enfoques pluralistas y constructivistas” priorizan la evaluación y el
análisis cualitativo (el cómo o qualĭtas), en todo su contexto,
agregando criterios éticos, políticos, normativos, económicos y administrativos
para impactar, a través del cambio propuesto, favorablemente en la organización
social[8].
Precisamente esa orientación a resultados de la evaluación de políticas
y la Nueva Gestión Pública, en la práctica generalmente se ha vinculado con la
“presupuestación tradicional orientada al control (1920-l939); pasando por el
presupuesto funcional, de desempeño o programático, con propósitos de dirección (1940-1960); el
presupuesto por programas (PPBS), destinado a la planeación económica
(1940-1970); la administración por objetivos (MBO), que destaca la
descentralización presupuestal (1970-1976); el presupuesto base cero (ZBB), que
resalta la jerarquización de prioridades (1976-1980), hasta las consideraciones
sobre el desempeño para determinar hacia qué áreas se destinará el presupuesto
(1990-1999)”[9].
De ahí que el presupuesto sea concebido no solo como una herramienta de planeación,
sino de evaluación y control en la búsqueda de métodos de análisis y medición
de los efectos de las políticas y programas gubernamentales. Es así, que a
finales de los 70s se implantó en muchos países el “Presupuesto por Programas”
(Schelling, 1968) para orientar el gasto público hacia la consecución de
objetivos; a finales de los 90s se impulsó el “Sistema Presupuestario con
orientación a la eficiencia y efectividad”, también conocido como “Sistema de
Evaluación del Desempeño” (SED); y, en los albores del siglo XXI, la
construcción del “Presupuesto basado en Resultados” (PbR) que incluyó el
desarrollo de la “Matriz del Marco
Lógico y la Matriz de Indicadores para Resultados”, cuyo propósito es conocer
los productos del gasto público y el impacto social de los programas y
proyectos con base en indicadores de medición y criterios de responsabilización
más efectivos[10].
Sin embargo, en la evaluación, en lo general no solo están en juego las
implicaciones de gastos o inversiones, sino el impacto de la política/programa
gubernamental en términos de la responsabilidad, equidad y justicia social
distributiva. Es decir, la evaluación, al menos en la gestión pública, no debe
privilegiar solo la rentabilidad como lo hace la empresa privada, ni tratar
solo la maximización en términos de eficiencia-gasto o del valor presente neto
visto como utilidad del resultado del análisis de costo beneficio per se,
sino de incluir la propuesta que busca la productividad, la noción de valores
éticos, sociales y políticos. Por ello, quien evalúa, (analista, evaluador,
auditor o consultor) debe estar ajeno siempre a cualquier tipo de valoraciones
y concretarse, objetiva e imparcialmente, al análisis científico, apoyado en
métodos cualitativos o cuantitativos o combinar ambos, para proveer las
alternativas susceptibles al máximo nivel de dirección, a quienes al final les
corresponde tomar y regular la decisión (Venetoklis: 2002)[11].
Más recientemente, la evaluación distingue entre políticas
gubernamentales y políticas públicas bajo un enfoque sustantivo que hace
referencia a la actuación específica del gobierno en sus distintos niveles y
formas, sobre un tema específico, y otro adjetivo en el que se involucra la
participación de la sociedad civil para colaborar en la construcción de
propuestas y en la resolución o atención de los problemas o necesidades. Se
asume la necesidad de que toda política pública reconozca la participación social
y la concertación; la responsabilidad de transparentar la información y rendir
cuentas a la sociedad; y la generación de alianzas entre el sector privado y el
sector público como condiciones para incrementar la productividad. Al respecto,
se distinguen en un primer nivel a las políticas de Estado, por su
integralidad, continuidad y sustentabilidad (como la fiscal, la energética,
seguridad, educativa, salud y política exterior entre otras), de un segundo
nivel en el que se encuentran las políticas de gobierno como todas las demás,
cuya importancia no llega a ser considerada como política de primer nivel.
(Montero: 2014)[12].
Ejemplos prácticos de la evaluación de políticas públicas en la fiscalización
superior, se registraron en los gobiernos de Francia (1958), Estados Unidos
(GAO: 1970) y del Reino Unido (1979). Más recientemente, el caso de Australia (1980),
donde el gobierno creó un sistema de evaluación por el que todos los
ministerios del ámbito público debían evaluar cada uno de sus programas cada
tres o cinco años. En E.U.A., cuando W. Clinton desarrolló un sistema de
responsabilidad con base a metas mediante el cual se midieran los resultados
del gobierno. Y en Chile (1997), mediante el esfuerzo orientado a la evaluación
de programas gubernamentales en un contexto nacional, entre otros (Villalobos:
2009)[13]
.
Por ello, la evaluación por sí sola, no se concibe aquí solo como el
uso de los métodos de investigación social sobre la efectividad de los programas
de intervención pública, o aquella que está sujeta solo a las políticas
públicas, sino a la evaluación, en un sentido amplio, de las políticas y la
gestión gubernamental en su conjunto[14], conforme
los sistemas de monitoreo y evaluación gubernamental (2009)[15], cuyo
propósito precisamente es ayudar a los gobiernos a desarrollar enfoques basados
en buenas prácticas.
[1] En los Estados Unidos de América, por ejemplo, en la entonces
Government Accounting Office (GAO), la Oficina de Contraloría del Gobierno se
impulsó la evaluación de la gestión pública desde 1970 www.gao.gov
[2] Rivlin, Alice, Systematic
Thinking for Social Action, 1971. En Clásicos de Administración Pública, de
Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde (comps.) Fondo de Cultura Económica, México 1999. P. 610-611
[3] Simon, Herbert, Los proverbios
de la administración (1946). Reproducida en Clásicos de Administración Pública, de Jay M. Shafritz y Albert C.
Hyde Comps., Fondo de Cultura Económica, México 1999. P. 273.
[4]KATZ, DANIEL y KAHN ROBERT L., Las organizaciones y el concepto de sistemas,
tomado de The Social Psychology of Organizations, por D. Katz y R.L. Kahn, pp. 14-29. 1966, John Wiley and
Son Inc. en Clásicos de la Administración Pública, FCE, México, 1999, p. 423
[5] McGregor, Douglas M, La Teoría “X” y la Teoría “Y” en The
Human Side of Enterprise, Nueva York, McGraw-Hill, 1960.
[6] Lindblom, Charles E. La Ciencia de "salir del paso", 4º
número de la Revista Encrucijada, Enero-abril 2010, Revista
Electrónica del Centro de Estudios en Administración Pública de la Facultad de
Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México.
[7] La Reingeniería de Procesos,
o BPR (Business Process Reeingeniering), en los ochenta, M,Hammer y J. Champy, la definieron como “la
revisión fundamental y el rediseño radical de procesos para alcanzar mejoras
espectaculares en medidas críticas y contemporáneas de rendimiento, tales como
costos, calidad, servicio y rapidez” Reingeniería,
Editorial Norma.1994. Según Nieto Irigoyen, Ricardo, se nutre del Benchmarking o evaluación de gestión comparativa y es una herramienta adicional a
la Gestión de la Calidad Total TQM
(Total Quality Management). Reingeniería
de procesos con enfoque en el benchmarking. V Seminario sobre tendencias
informáticas del sector público. INAP. 1995.
[8] Sobre Nueva Gestión Pública
(Subirats 1992; David Osborne y Ted Gabler 1994; Barzelay 1992 y 2001, Abate
2000); el enfoque pluralista (Monnier 1995; Lascoumes y Setbon 1996) y constructivista (Campbell y
Stanley 1973; Lindblom 1991; Meny y Thoenig 1992; Feinstein 2006; Cejudo 2008);
programas de desarrollo social, Cardoso Brum, Myriam, 2006. Citados por Roberto
Ehrman Fioro y José de Jesús Gómez Pérez en
La Construcción de indicadores
para la regulación de programas de políticas públicas: retos y desafíos. Fiscalización,
Transparencia y Rendición de Cuentas , Comisión de Vigilancia de la ASF,
UEC, LXII Legislatura, México, 2014, p. 161
[9] Martínez Silva Mario, en su estudio introductorio a Clásicos de Administración Pública, de
Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde Comps. P.23
[10] En esta tendencia presupuestaria “pueden ubicarse la búsqueda de Key y
de Lewis de bases teóricas, el análisis de Chick de las etapas de la reforma
presupuestal, el hallazgo de Wildavsky de procesos incrementalistas y políticos
en la formulación del presupuesto, el trabajo de Levine sobre la forma de
administrar los recortes tanto de personal como de recursos, las observaciones
de Naomi Caiden acerca del uso de recursos dentro de un ambiente de
incertidumbre y, por último, las propuestas de Joyce sobre el uso de medidas de
desempeño para determinar la asignación del presupuesto federal”. Cita en Clásicos de Administración Pública, FCE,
México 1999. P. 23.
[11] Venetoklis, Takis, Evaluación de
Políticas Públicas, Introducción a los métodos cuantitativos. Instituto
Gubernamental de Investigaciones Económicas de Helsinki, Jun. 2002. ISBN
951-561-410-4
[12] Cuervo, Jorge; Roth André et al.,
Ensayos sobre Políticas Públicas.
Cita de Sergio Montero Olivares en Una
visión prospectiva de la administración pública para la sociedad mundial al
2050. P 84. IAPEN, México 2014
[13] Villalobos Pacheco, Alberto, El
Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en México: Una propuesta para los
Gobiernos Locales. 2009. México, Instituto Nacional de Administración Pública,
A.C. p 23
[14] En México, por ejemplo, la evaluación gubernamental, se realiza tanto
por la ASF como por el CONEVAL y el INEE según sus ámbitos de competencia,
ambos recientemente reconocidos como organismos autónomos para evaluar los
programas de desarrollo social y educativo, respectivamente.
[15] El Sistema de M&E de México: Un salto del nivel sectorial al
nacional. Manuel Fernando Castro Gladys López-Acevedo
Gita Beker Busjeet Ximena Fernández Ordoñez www.worldbank.org/ieg/ecd Septiembre 2009, Banco Mundial, Washington,
D.C.
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