Antecedentes históricos de la auditoría gubernamental en el mundo

Antecedentes históricos de la auditoría gubernamental en el mundo

 

 “La teoría y la práctica de la fiscalización y rendición de cuentas adquirieron relevancia de manera relativamente reciente, desde principios de los años ochenta y particularmente a partir de los procesos de transición política de gobiernos autoritarios a regímenes democráticos”^[1]. Esta afirmación nos refiere una auditoría gubernamental que aún no llega a la madurez, por ello, es fundamental contar con una perspectiva histórica toda vez que para entender su situación actual y vislumbrarla de manera prospectiva, conviene introducirnos en sus orígenes constitucionales para tratar de comprender su evolución.

Los Estados han comprendido siempre, en su estructura de organización esencial, mecanismos de control gubernamental. Desde la antigüedad, si bien no como una teoría propiamente dicha pero sí como un control-auditor práctico del poder-autoridad y una inspección, vigilancia y evaluación directa sobre la comisión, el oficio y la administración pública delegados, la auditoría se ha practicado desde el momento en que se constituyeron las primeras sociedades organizadas mucho antes de Cristo^[2].

Desde el Código de Hammurabi (¿1750?  a. C.) que establecía juicios sumarios a quien hiciera mal uso del patrimonio público, el Tribunal Supremo de Justicia que investigara los casos de corrupción en las ciudades Estado de Aristóteles (348 a. C.), la inspección de la conducta de los servidores gubernamentales en la India según Kaultiya (322 a. C.) y los magistrados que controlaban la hacienda pública y su ejercicio en Polibio (218 a.C.), la fiscalización ha estado ligada siempre al poder. Desde entonces es reconocido que los hombres, principalmente quienes ejercen un ministerio público, dado que están sujetos a la corrupción, “poseen naturalmente un carácter voluble en su temperamento que hace necesario sean inspeccionados en su trabajo”, cuyas formas se detallaron hasta en cuarenta modos distintos por “la institución de los espías” según Arthasastra^[3].

Las antiguas formas de control gubernamental se afinaron después de Cristo, con los funcionarios que actuaban en calidad de delegados del emperador romano, los procuradores que ejercían la hacienda pública, los auditores que recibían las apelaciones que los particulares interponían contra las sentencias pronunciadas, los interventores que tomaban parte en un pleito intercediendo o condenando y los fiscalizadores encargados de proteger el erario (aerarĭus) y los intereses del emperador^[4]. No obstante, los antecedentes de una auditoría superior formal propiamente dicha se remontan a 1190 en la edad media del siglo XII con la Curia regis el origen de la Cámera computorum (Chambre des Comptes) que se convirtiera en la Cour des comptes de Francia; el Maior domus que pasó a ser la Contaduría Mayor y actual Tribunal de Cuentas en España en 1252; y el “Auditor del Ministerio de Hacienda” (Auditor of the exchequer) en 1314 en el Reino Unido que hoy es el Contralor y Auditor General” (C&AG) del Reino Unido, tres de los países con mayor tradición auditora.

Así, el control gubernamental evolucionó hasta formalizarse en las estructuras del Estado durante la edad media, pasando de un régimen primario que prevaleció como sistema imperativo durante la transición de la monarquía absolutista, hasta llegar al llamado “Estado moderno” (J. Bodino: 1576), que desde finales del siglo XVII hasta principios del siglo XIX se consolidara en los regímenes revolucionarios e independentistas de tipo constitucional que se convirtieron en las democracias representativas y en el Estado de derecho de nuestros días.

La revolución francesa que derivó la “declaración de los derechos del hombre y del ciudadano”, la separación de los poderes y el derecho a pedir cuentas a todo funcionario público de su administración” (Art. 15), cambiaron el fundamento del control político-administrativo del poder y el concepto de la responsabilidad de las autoridades e instituciones del Estado frente a los particulares. Por ello en el presente capítulo, se aborda el origen y la evolución de la auditoría en dos vertientes. La primera, desde una perspectiva del mundo, centrada particularmente en Francia, España y el Reino Unido que representan algunos sistemas de rendición de cuentas contemporáneos, estos son, los “modelos de fiscalización napoleónico, el anglosajón y el colegiado”[5]. Y, la segunda, especialmente en nuestro país, haciendo un recorrido constitucional que se divide en tres etapas desde el México independiente, con la Contaduría Mayor de Hacienda creada en 1824, pasando por la Reforma Administrativa en los setentas, del siglo XX, hasta la creación de la Auditoria Superior de la Federación por Decreto publicado el 30 de julio de 1999 y que dio origen a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación publicada el 30 de diciembre del año 2000.

 

1. Francia: Curia Regis 1190 ^[6]
   Fue una orden Real dictada por Philippe II Auguste, en 1190, donde se mencionaba el procedimiento de rendición de cuentas públicas al rey en su curia regis, la semilla que diera luz a la Camera Computorum instituida por Saint Louis en 1256 y que posteriormente se convirtiera en Chambre des Comptes en 1303 hasta que Philippe V, en su Ordenanza (de Vivier en Brie, 1319-1320) fijó la primera organización de la institución como “Cámara Real” separada para que los alcaldes de Normandía le rindieran cuentas cada año.
   En el transcurso de la edad media se establecieron ocho cámaras de cuentas que prevalecieron hasta la revolución, cuando fueron suprimidas en 1791, pues estaban ligadas al antiguo régimen. Fue así que, en Asamblea Nacional, ley de 16 de septiembre de 1807, Napoleón decidió reconstruir una “corte financiera” que creaba y organizaba la actual Court des Comptes (la Corte de Cuentas) con una estructura centralizada, cuya autoridad reportaba sólo al Rey y al Consejo de Estado. Esa estructura fue encargada de supervisar la principal fuente de los recursos del Estado, así como de regular, vigilar y controlar las cuentas y ejercer la fiscalización superior a través de multas e incluso castigos, con independencia de la operación contable y de la recaudación de impuestos.
   La Constitución de 1946 amplió su misión para auditar a las empresas nacionalizadas y organismos de seguridad social, luego, en 1958, el artículo 47-2, le extendió facultades para incluir “la evaluación de las políticas públicas”, desde entonces. En 1982, se crearon las “Cámaras Regionales de Cuentas” para la fiscalización de los gobiernos locales, con lo cual se descentralizó la operación auditora. Hasta hoy, las Chambres des Comptes dans les regions practican una gran cantidad del trabajo común de la Corte, manteniéndola cerca de las autoridades locales, pero sin perder de vista el control que siempre ha sido centralizado.
   En 2001, el “Estatuto constitucional de actos de finanzas” mandató a la Corte para certificar las cuentas y practicar auditorías del desempeño de los programas presupuestarios del Estado. Además de pronunciarse sobre las cuentas, verificar que los fondos públicos sean utilizados adecuadamente e impartir justicia administrativa en caso de desviaciones. Desde entonces, está facultada para asegurar que los fondos públicos se utilizan en términos de economía, eficiencia y eficacia mediante “el control de gestión”.
   Con la Ley de 2005, fue facultada para “certificar las cuentas del Sistema General de Seguridad Social, que incluye particularmente las cuentas de la Agencia Central de Organizaciones de Seguridad Social; del Fondo Nacional de Asignaciones Familiares; de la Caja Nacional del Seguro de Salud para Empleados; y del Fondo de Seguro de Vejez Nacional de Empleados.
   La Ley de 2008, reforzó su asistencia al parlamento para la auditoría de la acción del Gobierno, especialmente a través de la “evaluación de las políticas públicas” de forma preventiva, ex ante, como otra forma de auditar las acciones del Gobierno. La Ley de 2011, debido a las exigencias de un juicio justo en ese entonces, simplificó sus reglas de procedimiento, modificó los términos de responsabilidad personal y pecuniaria de los contadores del gobierno y fortaleció sus actividades judiciales sancionatorias.
   Más recientemente, desde 2013, es responsable también de la certificación de las cuentas de ambas cámaras del Parlamento. El Tribunal remite anualmente a los presidentes del Senado y la Asamblea Nacional un informe sobre el cumplimiento de las cuentas de contabilidad respectivas, para satisfacer “el requisito de claridad y sinceridad de las cuentas”.
    
2. España: Maior Domus 1252^[7]
   Los antecedentes del actual Tribunal de Cuentas español se sitúan en la Alta Edad Media en figuras como la del Maior domus, recogido en el “Código de las Partidas” de Alfonso X el Sabio, Rey de Castilla entre 1252 y 1284, el “Contador Mayor” en la Corte castellana y el “Maestre Racional” en el Reino de Aragón (1479-1516). Sin embargo, es la “Contaduría Mayor de Cuentas”, creada bajo el reinado de Juan II, Rey de Castilla y León (1406-1454), el organismo que asumió funciones de Tribunal de Justicia en materia de Hacienda, hasta que en el siglo XVI, Felipe II dispuso la creación de un “Tribunal de Contaduría”, cuya finalidad era la de resolver sobre los juicios de lo contencioso relativos a la gestión económico-financiera pública y el registro contable.
   En la Constitución de 1812, aprobada por las Cortes de Cádiz, se dispuso nuevamente la creación de la “Contaduría Mayor de Cuentas” cuya función fue el examen de todas las cuentas de los caudales públicos, hasta que en 1828 se aprobó la Ordenanza por la que se creó el “Tribunal Mayor de Cuentas” que estuvo vigente hasta 1851 como el auténtico germen de la institución actual, atribuyéndole la fiscalización financiera de la administración pública. En 1924, se creó el “Tribunal Supremo de la Hacienda Pública”, en el que quedaron integradas tanto las funciones de control externo como las de control interno del sector público, hasta la Ley de Organización, Funciones y Procedimientos del Tribunal de Cuentas del Reino en 1953, modificada en 1961, en la que se define al Tribunal de Cuentas como el órgano superior de control externo del Estado, delimitándolas de las de control interno, con la función de informar al Jefe del Estado y a las Cortes del resultado de su actividad de fiscalización y con el reconocimiento de una auténtica función jurisdiccional.
   Hasta hoy, la Constitución Española de 1978 configura al Tribunal de Cuentas como el supremo órgano fiscalizador, independiente del Poder Ejecutivo y vinculado directamente a las Cortes Generales, al que corresponde auditar la actividad económico-financiera del sector público y la contabilidad de los partidos políticos y enjuiciar la responsabilidad contable de quienes gestionan fondos públicos.
   Depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado. Los miembros del Tribunal gozan de la misma independencia, inamovilidad y prerrogativas de los Jueces. La auditoría de desempeño se constitucionaliza en la “Ley 7/1988, del 5 de abril”, cuando se fortalecen las actividades fiscalizadoras del Tribunal de Cuentas. Desde entonces, la fiscalización de la gestión pública por parte del Tribunal de Cuentas tiene carácter externo, permanente y consultivo y se refiere “al sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos”. Asegura, por otra parte, la indispensable coordinación del Tribunal con los órganos de control interno de las Entidades del sector público y con los de control externo que existan en las Comunidades Autónomas,
   La Ley, la contempla como una auténtica jurisdicción en orden de las pretensiones de responsabilidad que se deduzcan contra quienes, teniendo a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos e interviniendo dolo, culpa o negligencia graves, originan menoscabo en los mismos. Destaca que, además del deber de transparentar y rendir cuentas de todos cuantos manejen caudales o efectos públicos, la función jurisdiccional incluye también la opinión y, en su caso, la infracción a “quienes manejan caudales del erario”.
    
3. Reino Unido: Auditor of the Exchequer 1314 ^[8]
   En el Reino Unido, pese que no existe una constitución propiamente dicha, existen leyes específicas en la materia. La “Oficina Nacional de Auditoría” (NAO por National Audit Office), tiene sus antecedentes en el “Auditor del Ministerio de Hacienda” (Auditor of the Exchequer) en 1314. La fiscalización gubernamental se practicaba por “Auditores Contables” bajo el Reinado de Elizabeth I con la responsabilidad formal sobre las recaudaciones hacendarias (1559).
   En 1780 se modificaron las funciones de los Auditores Contables quienes fueron nombrados “Comisarios de Cuentas” y adscritos bajo la tutela del “Contralor del Ministerio de Hacienda”, de manera que la operación y la revisión quedaron subordinadas en una misma dirección, lo que al final derivó en reiteradas acusaciones de manipulación de los fondos del gobierno y una fiscalización débil. Fue así, hasta que en 1866 la “Ley de Servicios de Auditoría” creó la figura del “Contralor y Auditor General” (C&AG) del Reino Unido que prevalece hasta hoy. Inicialmente, el C&AG fue concebido para examinar cada transacción de forma profesional unipersonal e independiente dentro del servicio civil parlamentario, con facultades especiales para trabajar coordinadamente con el Comisario encargado de recaudar y administrar los ingresos de Hacienda, autorizar la emisión de dinero público al Gobierno del Banco de Inglaterra, auditar las cuentas de gobierno e informar al Parlamento en consecuencia. Desde ahí, destaca la base del actual sistema de rendición de cuentas, mediante el cual el gobierno presenta el proyecto de presupuesto, el Parlamento lo aprueba, el gobierno lo ejerce y rinde la Cuenta Pública, una Entidad Superior la fiscaliza y somete a consideración los resultados y, con base a ello, una Comisión Parlamentaria la sanciona o aprueba:
   CICLO PROCESAL BÁSICO DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN EL REINO UNIDO
    
   FIENTE: Ley de Servicios de Auditoría1866 en WWW.NAO.GOB.UK 12 de julio de 2015
    
   En 1983, la “Ley de la auditoría nacional” le facultó expresamente para realizar auditorías de desempeño bajo criterios de economía, eficiencia y eficacia con que las entidades utilizan los fondos públicos. Con ello, formalmente se convirtió al C&AG en un oficial de la Cámara de los Comunes; se creó la “Oficina de Auditoría Nacional” (NAO) en apoyo de la C&AG; se estableció la Comisión de Cuentas Públicas, (The Committee on Public Account (PAC)) algo como la CVASF en México, para autorizar la financiación anual, supervisar el trabajo, nombrar los auditores externos y aprobar los informes de la NAO.
   A partir de una revisión de auditoría y rendición de cuentas del gobierno central realizada en 2001 de manera externa por Lord Sharman, un auditor independiente, se generó una perspectiva distinta que dio como resultado la modificación de la “Ley de cuentas” y la “Ley de empresas públicas” en 2006. “Se transformó la estructura de gobierno de la NAO y se fortaleció el papel del C&AG en relación con las auditorías a entidades no-gubernamentales y los arreglos de gobernanza de la NAO”. Se mandató la participación del C&AG en los asuntos relacionados con la contabilidad, la preparación del presupuesto, el dictamen sobre las disponibilidades y los flujos de efectivo y la auditoría de cuentas consolidadas de todo el sector público. El gobierno fortaleció el principio de que el C&AG debe auditar todos los recursos públicos, independientemente de quien los ejerza tenga carácter público o privado, y determinó que el nombramiento de auditores y el establecimiento de nuevos órganos de auditoría debía ser regulado en su estatuto.
   En 2007, nuevamente la Comisión de Cuentas Públicas (PAC) del Parlamento encargó una revisión externa e independiente sobre el gobierno corporativo en la NAO, cuyos resultados derivaron en una serie de recomendaciones que se incorporaron en la “Ley de responsabilidad presupuestaria y de auditoría nacional” de 2011. Esta revisión destacó “las inconveniencias que tiene la permanencia de cargos unipersonales y con periodos ilimitados” de manera que la NAO se integra ahora como una “Junta corporativa” dirigida por un Consejo compuesto por cuatro miembros ejecutivos (incluyendo el C&AG como ejecutivo) y cinco miembros no ejecutivos (incluyendo a un presidente). El Consejo así, se encarga de establecer la dirección estratégica de la NAO y del apoyo al C&AG, quien seguirá siendo un funcionario independiente de la Cámara de los Comunes, en cuanto a sus funciones estatutarias y sus juicios de auditoría, pero ahora tiene un término fijo de diez años en lugar de un mandato ilimitado.
   La reforma más reciente en la “Ley de auditoría local y rendición de cuentas” de 2014, facultó al C&AG para la preparación, publicación y mantenimiento del “Código de Prácticas de Auditoría en los gobiernos locales”. Este Código destaca, entre otras disposiciones, por la incorporación de la auditoría y el trabajo del auditor sustentado en análisis de costo-beneficio, o en análisis de valor-precio de las organizaciones, políticas y programas gubernamentales para el Reino Unido (value for money), incluyendo a los gobiernos autónomos del País de Gales, de Escocia e Irlanda del Norte, respectivamente.

 

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[1] Palabras del diputado José Luis Muñoz Soria, en su calidad de Presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la H. Cámara de Diputado durante la XLII Legislatura y en su Presentación al libro, del Dr. Roberto Rives Sánchez, La Administración Pública de México 1821-2012. Elementos para la fiscalización y la rendición de cuentas. Ed. Congreso de la Unión, Unidad de Evaluación y Control, México, abril de 2015. P.15.

[2] Sobre historia y antecedentes de la administración pública en su conjunto, pero particularmente sobre control gubernamental, son muy valiosas las investigaciones del Dr. Roberto Rives Sánchez, entre otras, la más reciente, La rendición de cuentas en México, en Fiscalización, Transparencia y Rendición de Cuentas Tomo 2. Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, Unidad de Evaluación y Control, LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, México, diciembre 2015. 

[3] Código de Hammurabi, disponible en  https://app.box.com/shared/sxdp8kndq3 ; Aristóteles, Obras. Ed, Aguilar, Madrid, España 1967; Polibio, Historias, México, Editorial Porrúa, Colección Sepan Cuantos…, 1970; y Kautilya, Arthasastra. La ciencia política de la adquisición y el mantenimiento de la tierra. Otra de las grandes aportaciones que debemos al Dr. Omar Guerrero. M.A, Porrúa y UAEM-FCPAP, México, 2008. p.156.

[4] Para más detalles, véase López Díaz, Gustavo A., Historia de la fiscalización, en ¿Por qué la revisoría fiscal no es auditoria? Universidad Francisco de Paula Santander, Cucuta, Colombia, 1 de marzo de 2008.

[5] Esta categorización obedece a los estudios, casi simultáneos, de Lerner, Emilia y Groisman, Enrique, Responsabilización por medio de los controles clásicos (2000); y de Stapenhurst, Rick; Titsworth, Jack, Features and functions of supreme audit institutions (2001), los cuales se analizan con detalle más adelante.

 

[6] Con base a www.ccomptes.fr Última modificación el: 25/06/2015.

[7] Con base a www.tcu.es actualizado al 12 de julio de 2015

[8] Con base a www.nao.gov.uk Última actualización el 12 de julio de 2015