“Auditoría al desempeño gubernamental en
México. A la luz del Sistema Nacional Anticorrupción”, es un proyecto de
investigación en torno a la administración pública que surge al
transitar de una escuela de “auditoría de gestión” (1980) sustentada en la administración
privada a otra de “auditoría de cumplimiento” en el sector público nacional
(1993), cuando desde entonces fueron notorios los enormes contrastes.
Del título se sugiere ya el método, objeto, contexto e
intensión de la investigación. Recurre al método empírico, pues se desarrolló desde las bases de
operación y realidad histórica de la auditoría bajo diferentes perspectivas de
la administración pública (1980-2016), particularmente, desde la banca nacional
(1980-1992), la Auditoría Superior de la Federación (ASF: 2010-2012) y la
Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la ASF de la
Cámara de Diputados (CVASF/UEC: 2012-2016). Se apoya también en el método “cualitativo” e “ideográfico” que caracteriza
el conocimiento social, en el “diagnóstico táctico organizacional” y en el
“método comparativo”, así como en herramientas “estadísticas”, de
“investigación de operaciones” y “análisis situacional”[1],
destacando una del control gubernamental reconocida en México, como “auditoría
de desempeño” (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM):
79-I).
Se trata de un modelo de “prospectiva” (Baena: 2014) en el
que la auditoría de desempeño, como un instrumento para la transparencia,
rendición y fiscalización de cuentas, se ha seleccionado para atraer la
atención, de la evaluación de gestión, hacia las estructuras de organización
del sector público en México, el objeto de estudio, no solo desde la
perspectiva del gasto (CIDE)[2], sino desde sus fundamentos
en la “Reforma Administrativa” (Carrillo: 1978) hasta su conformación actual,
es decir, de su diseño, dimensiones cuantitativas y capacidades cualitativas a
la luz del Sistema Nacional Anticorrupción[3].
El Estado, el gobierno y la administración pública son[4], en sí mismas, un conjunto de
organizaciones al servicio de la sociedad. Es el ser humano el creador y el
propósito fundamental de sus instituciones, de manera que en la mayoría de las
constituciones del mundo se reconoce al pueblo como el máximo soberano. Sin
embargo, las crisis “globales”, algunas incluso milenarias que hasta hoy
resistimos, evidencian que el bien común, como ideal histórico, continúa siendo
una fractura dolorosa. Particularmente en México, la preocupación es que, entre
diversos problemas, el costo de la estructura del gobierno representa el 48.7%
del gasto público anual (OECD)[5], mientras que el 46% de la
población vive en situación de pobreza (CONEVAL)[6]. Esto, en una medida, obedece a
que casi la mitad del presupuesto se destina cada año al gasto corriente y que
la estructura ocupacional del sector público muestra serias contradicciones
desde su análisis a partir de Junquera (1986)[7].
Touraine (2016), asumiendo que los derechos están por encima de las leyes, considera que a inicios
del siglo XXI “la ruptura de los recursos y el control institucional, como una
manifestación de las crisis que marcan El
fin de las sociedades [8] (trátese de la democracia,
la escuela, la familia o los sistemas de control institucional), la economía
financiera vuelta salvaje, puede ser nuevamente controlada y resocializada si
se apela a la conciencia individual”. Es decir, a nosotros mismos como sujetos
de derechos y actores sociales al mismo tiempo. Aunque se trata de una demanda
sociológica, es evidente que busca una respuesta desde la perspectiva del
Estado, es decir, de la ética, la economía, la política, el derecho y, por
supuesto, de la administración pública. No es casual que este conjunto de
conocimientos, vistos como un sistema de procesos sociales inmanentes al ser
humano, coincidan por su unidireccionalidad y propósito: el “bien público
temporal” (Dabin: 1955).
Victoria Camps nos da una pista al reafirmar que “el
gobierno de las emociones es el cometido de la ética” (2012)[9]. Sartori, considera “un motivo de
suprema preocupación el cómo neutralizar el poder de la política en la sociedad
posindustrial o tecnotrónica” (2013)[10].
Piketty, sugiere “medios para que la democracia y el interés general logren
retomar el control del capitalismo y de los intereses privados, al mismo tiempo
que mantienen la apertura económica y evitan reacciones proteccionistas y
nacionalistas” (2015)[11].
Bajo la óptica jurídico-constitucional las disposiciones
apuntan hacia garantizar una renta mínima, el pacto fiscal, la revocación de
mandato, el referéndum y la iniciativa popular, destacando particularmente las
tendencias a ciudadanizar la justicia[12]
y el control gubernamental, desligando a los poderes políticos de las
designaciones, e incluso ahora de la administración, de manera que siguiendo el
contexto de la gobernanza pública contemporánea, cada vez son más los
“organismos constitucionales autónomos” cuyas funciones sugieren cierto control
para garantizar los derechos humanos, o bien, para regular actividades
estatales de alto nivel estratégico[13].
A la
administración pública, por su parte, corresponde entre otros el diseño de las
organizaciones y las funciones gubernamentales, esto es, los principios
(políticas y criterios), condiciones (personales, financieras, materiales y tecnológicas)
y procesos estructurales (relaciones y flujos de comunicación y operación) que
las materialicen en aspiraciones prácticas.
El
doctor Rives (2015)[14]
ha insistido atinadamente que toda investigación alusiva a la administración pública
debe partir por comprender “la relación entre la sociedad y el Estado”.
Esta relación, de inmediato, sugiere un sistema de corresponsabilidad entre
partes que se necesitan. En cuanto lo público, lo que compete a todos, no es
posible construir sin contribuir. Los derechos humanos implican libertades y
garantías individuales, pero también deberes respecto a la comunidad, puesto
que sólo en ella se puede desarrollar libre y plenamente “el derecho a la
personalidad”[15].
La relación sociedad-Estado, es posible gracias a la armonía de una pluralidad
de individuos con características propias. Sin embargo, es la confianza el
aspecto esencial en toda relación, pero básicamente entre la sociedad y el Estado.
Hoy, entre
las democracias del mundo, permea la desconfianza en el sistema de partidos
políticos y la escasa participación ciudadana[16],
no solo durante los procesos electorales, sino en la vida civil comunitaria
cotidiana. En los países de la OECD (2015), la “confianza en el gobierno”
oscila en un 42%, destacando países como Francia (26%) y México (33%) por
debajo de esa media. Pese que se asume que el pueblo es la base del poder y que
su voluntad se expresa en sus representantes, los datos duros de la
participación a nivel nacional en las elecciones recientes, no solo en México
sino en el mundo (Brexit), destaca que quien gobierna lo hace gracias a
una minoría. Esto evidencia cierta polarización[17],
sobre todo cuando la administración
pública depende de las contribuciones sociales y casi la mitad de la población económicamente activa (PEA)
no aporta o no es parte del desarrollo.
Desde luego aquí, no se pretende que, a partir del control
de gestión gubernamental por sí solo podamos resolver crisis mundiales, ni
abarcar “La jungla de la teoría de la
administración” (Koontz: 1980) e incluso de la fiscalización, cuando “La argumentación administrativa” (Hood y
Jackson: 1997) ha demostrado que no existen modelos únicos, sino doctrinas o
propuestas que atienden a una realidad empírica concreta. Mucho menos, abarcar
una administración pública nacional que implica un universo de 3,172 entes
públicos[18] donde se han contabilizado al menos 6.1
millones de servidores públicos[19] en los
tres niveles de gobierno. El alcance de la investigación acota, de manera general, a
las instancias públicas que integran el nuevo Sistema Nacional Anticorrupción”
(SNA) y, entre ese espacio muestral, con mayor énfasis y especificidad, a la
Auditoría Superior de la Federación (ASF).
El SNA, cuyo propósito es resolver un problema de
corrupción persistente que involucra lo público y lo privado mermando la
confianza en la institución y la economía de nuestro país, se ha constituido
para coordinar, por medio de un “Comité de Participación Ciudadana”, un
conjunto de entes públicos vinculados por los procesos de información,
fiscalización, procuración e impartición de justicia administrativa. Por su
parte, la ASF, un “órgano constitucionalmente relevante” (Ackerman: 2007)
referido en la carta magna hasta en 49 ocasiones, consignataria de mandamientos
vinculados a diversos sistemas de responsabilidad hacendaria, transparencia,
información, monitoreo y control gubernamental, entre los que se incluye el SNA
y practicar auditorías de gestión, para lo cual cuenta desde su origen con un
área específica denominada “Auditoría Especial de Desempeño”.
La auditoría de
desempeño, referida en ingles como performance
audit o value
for money, entre otras, es conocida como “auditoría de gestión”, de
rendimiento, de operación o administrativa. La
Organización Internacional de Instituciones Superiores de Auditoría (INTOSAI)[20] la define
como “una evaluación independiente y objetiva de los proyectos, sistemas,
programas u organizaciones gubernamentales, en cuanto a uno o más de los tres
aspectos de economía, eficiencia y efectividad, cuyo fin es conducir a
mejoras”. Para distinguirla de las “auditorías de regularidad” (financieras
y de cumplimiento) que son tradicionales (referidas
también como de legalidad o conformidad), la normativa remarca que “a diferencia de
la auditoría de regularidad, está relacionada principalmente con las verdaderas
intenciones detrás de las intervenciones gubernamentales”[21].
Desde aquí,
es posible constatar que su objeto va más allá de “verificar
el grado de cumplimiento de los objetivos de los programas”[22]
y que entre sus múltiples enfoques
se encuentran las “organizaciones gubernamentales”. Se trata de una herramienta utilizada en los estados contemporáneos
para contribuir en la construcción de un buen gobierno, es decir, aquél cuya
“administración pública, la cadena que liga todas las partes del conjunto del
Estado”, busca el cuidado y la prosperidad social (Bonin: 1808)[23]. Esta
concepción, no se refiere al control fiscalizador per se, centrado en el enfoque “puro” a la contabilidad y la
legalidad que
se ajusta más al señalamiento del incumplimiento, sino a una
evaluación de amplio alcance que exige un marcado seguimiento y acompañamiento consultivo para
coadyuvar al diseño e implementación de las políticas públicas, así como a la
investigación en el campo mismo de las organizaciones, operaciones y servicios
auditados.
No es casual que en la normativa, técnica y
prácticas internacionales, además de los principios éticos, o de integridad, que son ineludibles
(independencia, legalidad, honestidad, transparencia, imparcialidad
y confiabilidad entre otros), se agregan los que se sintetizan aquí como
“condiciones de productividad”,
particularmente, la eficiencia, la economía la eficacia (CPEUM:
134) y la
efectividad en la gestión de los recursos públicos e incluso
la calidad de los servicios al ciudadano, algunas características de la “nueva
gestión pública” distintivas de las auditorías de desempeño (Barselay: 1997). Es un área estatal
que la teoría y práctica de la gestión y gobernanza pública contemporánea
sugieren como línea de progreso a futuro: la demanda de un “buen gobierno” (Martínez: 2010), verdaderamente abierto y democrático donde
la transparencia, la rendición y la fiscalización de cuentas son mucho más que
simplemente informar, cumplimentar y comprobar. Esto es, organizar para poner
orden y optimizar al tiempo de fiscalizar la gestión pública en todo su
conjunto.
Es tal el impacto que puede tener
la auditoría de desempeño sobre el control y desarrollo organizacional, que
entre las Naciones
Unidas (UN) y la INTOSAI, se ha puesto de relieve que “en una
época en la cual los recursos públicos son cada vez más escasos, los ciudadanos
plantean con toda la razón más a menudo las siguientes preguntas: ¿Cómo se
puede organizar la gobernanza pública de forma más eficiente y económica? y
¿Cuál puede ser la contribución de las Instituciones Superiores de Auditoría?”[24].
La agenda internacional, “tomando nota de que el Foro
Económico Mundial ha identificado deficiencias en la gobernanza nacional como
uno de los riesgos significativos a nivel global”[25]
y al reconocer el potencial que las SAI tienen para “promover
la transparencia, la rendición de cuentas y la eficiencia de la administración
pública” las
ha conminado para que asuman un papel central en el cumplimiento de los
“Objetivos de Desarrollo Sostenible”[26]. Sobre todo, por el influjo que
pueden ejercer al ser parte y, al mismo tiempo, estar facultadas para requerir
e inspeccionar in situ a toda
organización pública y privada que ejerza recursos públicos. Es allí donde se
considera que la ASF tiene un verdadero desafío.
En México, pese que legislativa y financieramente se ha
fortalecido y reconocido a la ASF como factor de impulso a la transparencia y
rendición de cuentas, se ha evidenciado que “la auditoría del sector público en
Latinoamérica es el componente más débil de la gestión pública” (OECD: 2013)[27]; que “El Sistema de M&E de México” (de Monitoreo y Evaluación), “no
se encuentra aún institucionalizado plenamente” (BM: 2009)[28];
y, que es necesario “mejorar la gobernanza de
auditoría en los distintos órdenes de gobierno, así como el impacto y el valor
público de las instituciones de auditoría externa” (OECD: 2016)[29].
En un estudio reciente (CIDE: 2015) sobre tres grupos de enfoque (entes
auditados, poder Legislativo y sociedad civil), se ha evidenciado que los entes
auditados sugieren “especificar los posibles cursos de acción para realizar los
cambios recomendados” por los auditores; que en el poder Legislativo se adolece
de “la utilidad y la oportunidad de los informes de auditoría para la actividad
legislativa”; y, “que la mayoría de los ciudadanos parece desconocer la
información generada por el órgano fiscalizador”, destacando que “no existen
mecanismos de colaboración” entre la ASF y la sociedad civil[30]. El SNA en sí mismo es una
política pública nacional y estructural que busca responder al respecto.
El SNA, está fundado en la idea de que las instancias que
lo integran están fragmentadas y deben ser coordinadas por un ente público
adicional “para garantizar su efectividad”, como ya se han visto, por ejemplo,
resultados en materia de seguridad pública y justicia penal desde 1995. En ese
sentido, el Dr. Romero Gudiño ha señalado que “el desarrollo administrativo no
debe confundirse con un desmesurado crecimiento burocrático, el asunto es de
eficacia y eficiencia no de magnitud y dispersión de funciones”[31]. Aun así, no pocos apuntan
que el SNA “es el único enfoque que permite augurar la obtención de resultados
positivos”[32].
El hecho es que al tratarse de una política de Estado,
implica profundizar en las marcadas diferencias entre los tres niveles del
gobierno; las capacidades de los propios mecanismos de información, control,
investigación y sanción que ya existen; un proyecto de implementación integral
concreto y completo; y, particularmente, criterios de organización y
sistematización de procedimientos generales específicos, atendiendo a las necesidades
locales, sobre lo que las entidades de control pueden ayudar mucho aprovechando
la red del Sistema Nacional de Fiscalización y el potencial de la auditoría de
gestión.
Por todo ello, al trasladar el exhorto de la UN/INTOSAI al
caso México, se trata de encontrar alguna respuesta a la que se constituye como
la pregunta de investigación: ¿Cómo se
puede organizar la gobernanza pública de forma más productiva en México y cuál
puede ser la contribución de la Auditoría Superior de la Federación en ese sentido?
Existen dos respuestas a esta pregunta. La primera, que
parte del principio de legalidad, y que por supuesto debe seguir la
administración pública, ha afirmado que continúe el esquema constitucional,
organizacional y de gestión prevaleciente para las auditorías de desempeño el
cual, pese al SNA, jurídica y operativamente no ha cambiado mucho en su esencia
desde 1978. La segunda, que es la que se sugiere, consiste en demostrar que se
trata de un mecanismo de control de gestión que no está siendo aprovechado, de
una mejor forma, para contribuir al cambio organizacional que la administración
pública necesita. Es más fácil demandar la independencia del órgano
fiscalizador y señalar incumplimientos normativos y programáticos, que
proyectar, desde el interior y hacia el exterior, el desarrollo organizacional
y procedimental, así como los servicios de las instituciones públicas.
El hecho es que hasta hoy solo una de cada diez auditorías
practicadas en promedio por la ASF es de desempeño y que en los objetivos de
éstas predomina el enfoque a la eficacia de manera que se asemejan mucho a las
auditorías de regularidad[33]. Tal enfoque, pese ser
congruente con el diseño constitucional, no lo es con las mejores prácticas
internacionales. El enfoque a resultados de la auditoría de desempeño[34] se ha desvirtuado hasta la
nulificación de aquellos orientados a las capacidades de organización, la
efectividad de los procedimientos de operación y la calidad de los servicios al
ciudadano, donde existen evidentes oportunidades de optimización de recursos.
Si bien existen importantes hallazgos de problemas de control interno
ampliamente reiterados, hasta hoy “saltan a la vista observaciones y
recomendaciones específicas que, de haberse tomado como referencia para
impulsar reformas de mayor calado a la administración pública de México,
probablemente habrían solucionado ya muchas de las carencias que, año tras año,
son observadas” por la ASF (Merino y Michiko: 2009)[35].
Es preocupante que las auditorías
al desempeño no se hayan distinguido por su producción respecto a las de
regularidad, de manera que, en el siglo XXI, “no ha tenido lugar una
reorientación importante del enfoque de la fiscalización superior, como fue el
espíritu legislativo”[36], pero más
lo es que no lo hayan hecho por su profundidad y productividad, ya que
prácticamente no generan ni reportan impactos cuantitativos en términos de
ingresos, ahorros o economías derivadas de sus intervenciones. Contra lo que se cree, una
característica de las auditorías de gestión es que se trata de evaluaciones
constructivas y productivas que pudieran haber redituado mucho
más que los
97,920.2 millones de pesos por recuperaciones reportadas por la ASF del 2000 al
cierre de 2015[37]. Sobre
todo, cuando con esta herramienta, muchas SAI retribuyen más en un solo
ejercicio desde hace varios años[38].
El Estado y muchas organizaciones
no gubernamentales (ONG) hacen bien en enfocarse contra la corrupción, cuando
se estima que esta cuesta a México entre 2% y 9% del PIB[39]
y el lugar 103 en el ranking de
Transparencia Internacional, sin embargo, poco se hace sobre “el uso y
abuso de los recursos públicos”
(CIDE) desde las
instituciones y estructuras formales al amparo de la legalidad, donde existen importantes áreas de oportunidad en
términos de control organizacional, fiscalización y optimización de recursos.
Si lo
que se pretende es combatir la corrupción, llama la atención que no se haya comenzado por reformar
sendos artículos 1, fracción VI, de la LEY de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y de la LEY de Obras
Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, cuando desde su origen (DOF: 04-01-2000)
han permeado una abierta discrecionalidad en la celebración de contratos, lo
que sin duda está relacionado con el aumento de los procedimientos de
contratación por adjudicación directa respecto a las licitaciones públicas.
Aunque son difíciles de cuantificar tras casi 16 años de opacidad, se trata de
orientaciones normativas que han costado y siguen costando mucho al erario[40].
Destaca también, la inacción
frente a un problema de organización dentro de las instituciones públicas,
porque además del desorden e ineficiencias de un alto costo, alienta la
corrupción.
Es así, que el costo
de operación o de estructura del gobierno en México equivale al 48.7% del gasto
público total, (servicios personales; materiales y suministros; y servicios
generales), cuando la media entre los países de la OECD es de 26.9%.
En contraste, mientras que los recursos que se destinan a bienes y servicios
públicos representan en la OECD el 45.4% del PIB en promedio, en nuestro país
ese indicador equivale solo al 22.8%. Ello, se explica, porque los “servicios
personales” del gobierno, por sí solos, absorben el 37.6% del gasto público
anual (cuando la media en la OECD es del 22.9%), siendo superiores,
incluso, al 31.9% que representa el gasto destinado a los contribuyentes (la
suma de los subsidios, beneficios sociales e inversiones de capital), cuando en
Japón y Alemania los servicios personales del gobierno equivalen al 14.1% y
17.5% y las
prioridades de la población representan el 67.2% y el 62.4%, respectivamente.
Estas
dimensiones relativas,
evidencian una paradoja dolorosa: el gobierno más caro en un país con altos
niveles de pobreza. Sin embargo, sería aventurado afirmar que la administración pública
nacional posee una estructura ocupacional o de personal muy grande, o bien, que
los salarios de los servidores públicos en algunas instituciones son la causa
del elevado costo del gobierno[41], pues no es así, ya
que se ha constatado que el impacto en el costo y en la eficiencia de las
instituciones está directamente
relacionado con el diseño y gestión de las estructuras de organización de la
administración pública nacional.
Esto
es, primero, porque cuando la tendencia internacional del “empleo público como
porcentaje de la PEA es hacia estructuras racionalmente fortalecidas, pues su
tamaño según la media OECD oscila en un 21.3% de la PEA y su costo en 26.9% del
gasto público, en México la plantilla del gobierno representa el 11.8% de la PEA,
pero el costo de estructura equivale al 48.7% del gasto público. Si bien la
plantilla del gobierno pasó de 3.8 millones en 1988[42]
a 6.1 millones en 2015, lo que significa creció de 47 a 53 servidores públicos
por cada mil habitantes (cuando en el Reino Unido y Francia el índice es de 134
y 111 respectivamente), lo cierto es que en términos relativos decreció, pues
se redujo del 14.6 al 11.8 por ciento de la PEA en el mismo periodo. Es decir,
resulta incongruente pagar cada año un precio muy alto por una fuerza de
trabajo público que en muchas áreas es insuficiente.
Y, segundo, porque las organizaciones públicas
que integran el SNA, y particularmente las fiscalizadoras, contra su
naturaleza, siguen el mismo patrón que es común en el gobierno por el que cada
vez que se presenta un problema o función, se opta por una nueva normativa y
estructura y, con ello, se desprende toda la cadena de niveles sin evaluar objetivamente
las capacidades y posibilidades existentes para absorberla. Así, es común
observar organizaciones injustificadas y la proliferación de estructuras
verticales con desmedidas especializaciones y excesivos mandos medios y superiores
(de jefes de departamento hacia arriba de la pirámide) con relación a las
fuerzas de operación (auxiliares operativos de confianza y base), o bien,
estructuras de apoyo staff o administrativas (adjetivas) sobredimensionadas
respecto a las unidades vinculadas directamente con los propósitos
institucionales (sustantivas). Existen relaciones de 50-50% entre estructuras
adjetivas y sustantivas y del 67-33% entre los servicios personales de
plantillas de mando y operativas.
Esta situación, además que impacta la economía y la
calidad administrativa al encarecer el costo de operación y retardar los
servicios, genera duplicidades que reducen las disponibilidades para invertir
en empleos e infraestructura pública indispensables. Más aún, cuando “los
administradores toman decisiones no para alcanzar mayor eficiencia y productividad
organizacionales” (Daft: 2003)[43], sino para mantener el establishment o el statu quo que opta por el todo como está, sin más control que las
“medidas de racionalidad” indiscriminadas que se imponen a partir del
presupuesto. Así, es probable que se socave la objetividad en la gestión de
estructuras, cuando se somete al arbitrio de cada autoridad la aplicación de
cierto ajuste[44], sobre todo cuando tienen
autonomía sobre su organización.
Transcurre el tiempo y, pese las
reformas anticorrupción recientes, es necesario transitar del enfoque de la auditoría de
cumplimiento al de auditoría del rendimiento y, sobre todo, optimizar al tiempo
de fiscalizar la gestión pública en todo su conjunto. Existe plena razón cuando
se afirma que “se requiere una reforma integral en administración pública” en México (Castelazo: 2008)[45]. Más aún, cuando permea que frente a la crisis y la corrupción es
suficiente con reformar o crear leyes soslayando el cierre del ciclo, la
importancia de administrar para lograr la materialización e “implementación de
las políticas públicas” (Plasencia: 2014)[46]. Es
indispensable una reorganización desde adentro de la administración
pública para combatir la corrupción, pero sobre todo para elevar la
productividad y recuperar la confianza ciudadana en el gobierno. Esto,
iniciando por las instancias que integran el SNA, especialmente, por aquellas
que poseen la fiscalización de la gestión pública por naturaleza.
Por ello, se trata de incidir y sugerir al Estado la
importancia de optimizar al tiempo de fiscalizar, buscando alcanzar el
siguiente Objetivo de la
investigación: Destacar el rol que tiene la Auditoría Superior de la
Federación, para contribuir a mejorar la productividad de la gobernanza pública
e inhibir la corrupción, al asumir un papel consultivo y propositivo ejemplar sobre el
desarrollo organizacional, los procedimientos de operación y la calidad de los
servicios a la población, aprovechando el potencial de la auditoría como mecanismo
de control de gestión y evaluación de
políticas públicas.
Ello, se sustenta en las siguientes premisas: si la
auditoría de desempeño en el mundo busca la economía, la eficiencia y la
efectividad de la gestión pública; si la ASF está facultada para “realizar
auditorías sobre el desempeño” con autonomía técnica y organizacional; si la
ausencia de control organizacional y procedimental, no solo del “control interno”,
favorecen y propician las irregularidades administrativas; y, si el gobierno
está buscando combatir la corrupción y al mismo tiempo elevar la productividad,
es posible comprobar la siguiente: Hipótesis de la investigación: la Auditoría Superior de la
Federación debe y puede asumir un papel consultivo y propositivo, entre otros enfoques, sobre el
desarrollo organizacional, los procedimientos de operación y la calidad de los
servicios a la población, para contribuir a una gobernanza pública más productiva
e inhibir la corrupción, aprovechando las auditorías de desempeño como
mecanismo de control
de gestión y evaluación de políticas públicas.
Para poder comprobarlo, la investigación se ha
estructurado y desarrollado en seis capítulos secuenciales. En el primer
capítulo se aborda el Marco teórico, cuyo propósito es comprender
el control, la auditoría, la evaluación y la fiscalización como funciones
gubernamentales que han evolucionado junto con las escuelas de la
administración, hasta llegar a consolidar la auditoria de gestión y gobernanza
públicas en los sistemas nacionales de rendición de cuentas de nuestro tiempo.
El segundo, continúa con los Antecedentes
históricos de la auditoría gubernamental, donde se trata de contrastar el
pasado con el presente para vislumbrar el futuro de la auditoría superior en
México. El tercero, La
auditoría superior en el orden internacional actual,
propone una revisión del estado del arte, los principios rectores, la
normativa, técnica y práctica de la auditoría gubernamental, tratando de comprender
las políticas y estrategias internacionales, pero, sobre todo, de identificar los modelos institucionales que
predominan en el sistema INTOSAI.
Como parte de ese tercer capítulo,
se incluye un sub capítulo denominado Prácticas
de auditoría superior en el mundo. Análisis comparado, cuyo objeto es contrastar, por medio del benchmarking (Spendolini: 2005), el qué
y el cómo de la constitución, la organización y la gestión de la fiscalización
superior en el mundo a partir de tres modelos institucionales, entre los que se
incluyen nueve países seleccionados atendiendo al reconocido potencial que
poseen geopolítica, social, económica y administrativamente, pero sobre todo, a
los “modelos liberal, coercitivo o mixto” que se han definido aquí según sus
prácticas auditoras. En el modelo
coercitivo, se ha elegido a Francia, Italia y Brasil, países que han
adoptado figuras de “Tribunal o Corte de Cuentas”, cuya característica es el
ejercicio del control externo, la procuración y la impartición de justicia
administrativa al mismo tiempo. En el
modelo liberal, aquellos que han optado por oficinas o consejos de “Auditoría”
o de rendición de cuentas, como el Reino Unido, Alemania y Estados Unidos de
América, cuyo rasgo es un mandato exclusivamente de control externo sustentado
en la fuerza de sus argumentos, donde se incluye, ahora sí, una ASF sin
facultad sancionatoria alguna, contra lo que se creía antes del SNA. Y, el modelo mixto, donde prevalece la figura
de “Contralorías”, “Consejos de Auditoría” y “Cámaras de Cuentas”, como China,
Rusia y Japón, cuyo distintivo es un control externo que combina cierto nivel
sancionatorio, como era la ASF antes del SNA.
El cuarto capítulo, Indicadores sobre gestión pública y rendición
de cuentas en México. Perspectiva internacional, congruente con una de las
herramientas de las auditorías de desempeño, recurre a los indicadores de
gestión dispuestos por el Banco Mundial, la OECD y Transparencia Internacional,
entre otras organizaciones, como un ejercicio de evaluación y contraste de la
administración pública mexicana, sobre asuntos sensibles relativos al empleo,
la estructura y la eficiencia del gasto; la pobreza y distribución de los
ingresos; la percepción ciudadana sobre los servicios, la corrupción y la
confianza en las instituciones; el control del poder, el estado de derecho, el
gobierno abierto y el papel de las SAI en los gobiernos.
El quinto capítulo, El Sistema Nacional Anticorrupción,
comprende la arquitectura pública que está antes, detrás y después del SNA. Es
el sistema de presupuesto, responsabilidad hacendaria y contabilidad
gubernamental la fuente de información (in
put), el producto (out put) y el
mecanismo de monitoreo, evaluación y control más importante de todo Sistema
Nacional de Rendición de Cuentas (SNRC). El Consejo Nacional de Contabilidad
Gubernamental, el Sistema Nacional de Transparencia, el Sistema Nacional de
Fiscalización; el Sistema de Evaluación del Desempeño y el sistema de
responsabilidades administrativas, incluyendo las instancias de procuración e
impartición de justicia administrativa, giran en torno al SNRC.
Se trata de entrever cómo se
constituirán y organizarán en esa nueva híper estructura institucional, el
Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional Anticorrupción; el Comité de
Participación Ciudadana; el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la
Información y Protección de Datos Personales; la Secretaría de la Función
Pública, incluyendo algunos de los Órganos Internos de Control inmersos en
prácticamente todos los entes públicos del Estado; las Entidades de
Fiscalización Locales donde a manera de muestra se contrastan la Auditoría
Superior de la Ciudad de México y la Auditoría Superior del Estado de Puebla;
la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, encargada de la
investigación y persecución de los delitos; y el Tribunal Federal de Justicia
Administrativa, responsable de aplicar, en su caso, las sanciones.
Y, finalmente, en el sexto
capítulo, La Auditoría Superior de la Federación,
sugiere comprobar
de manera más específica que es necesario y posible desarrollar una auditoría
al desempeño gubernamental acorde con las mejores prácticas internacionales.
Que contribuya con el gobierno en la evaluación de las políticas públicas
nacionales ex ante y, en su caso,
durante y ex post a la implementación
y, que además del simple señalamiento al incumplimiento programático y
normativo, se abra a otros enfoques bajo condiciones de productividad y
optimización de recursos. Si lo que se busca es acotar la corrupción y elevar
la productividad al mismo tiempo, ese propósito es posible sin más inversiones.
Para ello, se destaca su
evolución, relevancia e independencia constitucional, el cómo de la evaluación
de su propio desempeño, su importancia en el proceso de rendición de la Cuenta
Pública; su orientación, planeación y aportaciones estratégicas; su estructura
presupuestaria y ocupacional; sus indicadores de resultados en el marco del
SED; y el porqué del bajo impacto de las acciones emitidas como resultado de su
gestión.
En suma, plantea un enfoque al
desempeño gubernamental distinto, a partir de un modelo universal aplicado a la
propia ASF, que le permitirá enriquecer sus capacidades. Esto es, debido al 45.3% de economías obtenidas
sobre su presupuesto anual, solo a partir del rediseño y definición de una
estructura racional, capaz de aumentar hasta tres veces su productividad
institucional con los mismos recursos presupuestarios actuales. Pero, sobre
todo, sugiere
optimizar además de fiscalizar las capacidades estructurales de la
administración pública, para dotar al gobierno de una organización sólida, resiliente y
suficiente que pueda conducirlo a lograr sus objetivos con mayor productividad.
[1] Desde Aristóteles pasando por Windelband, Weber y hasta Sartori, es
reconocido que el conocimiento social es esencialmente “empírico” e
“ideográfico” porque parte de la realidad histórica. Hood y Jackson han
demostrado la importancia de la “argumentación administrativa” en la gestión
pública. Arellano Gault, se ha referido a la “gestión estratégica”, al
“diagnóstico para la acción o diagnóstico táctico”, así como al “análisis
situacional”, entre otras herramientas de la gobernanza pública contemporánea.
[2] Particularmente los estudios comparativos sobre el presupuesto y
salarios de algunas instituciones públicas nacionales respecto a sus similares
en el mundo, específicamente: ¿Cuánto cuesta
vigilar al gobierno federal?, de Cejudo, Guillermo M. y Sour, Laura,
CIDE, México 2007; así como Uso y abuso de los
recursos públicos coordinado por Elizondo,
Mayer-Serra Carlos y Magaloni, Kerpel Ana Laura. CIDE,
México 2012
[3] Reformas constitucionales según Decreto publicado en el DOF el 27 de
mayo de 2015, así como el paquete de las primeras leyes secundarias en materia
anticorrupción publicadas en el DOF el 18 de julio de 2016.
[4] El Artículo 90 de la CONSTITUCIÓN
Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), se refiere a la administración pública como la
estructura propia del poder Ejecutivo dispuesta en la LEY
Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF).
No obstante, aquí se trata de todos los Entes
públicos descritos específicamente en el artículo 3, fracción VI de la Ley
General del Sistema Nacional Anticorrupción (DOF: 18-07-2016): “los Poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial, los organismos constitucionales autónomos, las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y sus homólogos
de las entidades federativas; los municipios y las alcaldías de la Ciudad de
México y sus dependencias y entidades; la Procuraduría General de la República
y las fiscalías o procuradurías locales; los órganos jurisdiccionales que no
formen parte de los poderes judiciales; las empresas productivas del Estado,
así como cualquier otro ente sobre el que tenga control cualquiera de los
poderes y órganos públicos antes citados de los tres órdenes de gobierno”. De
hecho, muchos administrativistas la refieren como la estructura del gobierno, por ejemplo, el maestro José
Castelazo, en su Administración pública.
Una visión de Estado (2007). Es así, que a la luz del centenario de la
CPEUM (2017), la UNAM y el propio Congreso de la Unión, están planteando “reescribirla,
reordenarla, corregirle errores, duplicidades y contradicciones, para lograr un
texto actual que fortalezca la cultura de la legalidad”.
[5] Con base a datos de la OECD en su: Panorama
de las Administraciones Públicas 2015. www.oecd.org
[6] El CONEVAL ha evidenciado que más de 46% de la población enfrenta
condiciones de pobreza, y que más del 70% de las 3,250 comunidades indígenas
carece de luz, agua y drenaje. Véase www.coneval.gob.mx
y Crece pobreza en México; hay dos
millones más: Coneval. El Universal 24 de julio de 2015.
[7] Junquera González, Juan. La Función Pública en la Europa de los Doce.
España, 1986. Citado por el Dr. Roberto Rives en La Administración pública en México. 200 años…INAP, México 2012.
[8] Touraine, Alain, El fin de las
sociedades (2013), FCE, 1ª edición en español, México 2016, pp. 13-26.
[9] Camps, Victoria, El gobierno de
las emociones, Ed. Herder, Barcelona, España, 2ª edición 2012. p.12.
[10] Sartori, Giovanni, La Política,
Lógica y método en las ciencias sociales, FCE, 7ª ed, 2013, México, p. 331
[11] Piketty, Tomas, El Capital en el
Siglo XXI, Introducción publicada en La
Gaceta del FCE, México, 2014, p.7
[12] Ideas recogidas del Foro
sobre la nueva “Constitución de la Ciudad de México” celebrado del 16 al 26 de
abril de 2016 por la Universidad Intercontinental (UIC)
[13] Ejemplo de ello en México, son precisamente los mecanismos de
designación y de dirección del
Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección
de Datos Personales (SNT), y particularmente del Sistema Nacional
Anticorrupción (SNA) creadas casi simultáneamente en mayo de 2015 como
instancias de coordinación y deliberación en las materias respectivas.
[14] Rives, Sánchez Roberto, La
Administración Pública de México 1821-2012. Elementos para la fiscalización y
la rendición de cuentas. Ed. Cámara de Diputados, CVASF-UEC, México, abril
de 2015. P.23.
[15] Véase Artículo 29 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos. Naciones Unidas www.un.org
[16] El Informe País del INE
(2014), destaca que en México “71% de la ciudadanía cree que no es importante
para las y los políticos que deberían representarles”; y que “menos de 10% de
la ciudadanía participa en algún tipo de organización no gubernamental”.
También, OECD; Governance at a Glance
2015.
[17] En México, por ejemplo, en las elecciones de 2015, solo el 47.3% de los ciudadanos acudieron a las urnas,
de manera que el partido ganador obtuvo el 31% de las votaciones, una
gobernabilidad sustentada por solo 2 de cada 10 ciudadanos. Más
recientemente, en el Reino Unido, tras
el Brexit, pese haber sido un proceso democrático ejemplar, de un padrón de 46 millones de personas, casi un 30% no votó, de manera
que con el 51.9% de los votos, 17.4
millones, 2 de cada 5 ciudadanos, decidieron la salida de la Unión Europea.
[18] La cifra es con base al Universo
de fiscalización, referido en el “Informe
General Cuenta Pública 2014”, publicado en www.asf.gob.mx
el 17-02-2016.
[19] Consolidación propia de plazas de planta, sin contabilizar la plantilla contratada por
servicios profesionales honorarios asimilados a salarios. Con base a
información pública disponible en SHCP, INEGI y OECD.
[20] La INTOSAI, por las siglas de International
Organization of Supreme Audit Institutions, fue creada
en 1953 en el marco de las Naciones Unidas (UN) para orientar, normar y
armonizar las prácticas de control gubernamental en el mundo. Desde entonces ha
creado las “Normas Internacionales (ISSAI y las “Directrices para la Buena
Gobernanza” (INTOSAI-GOV) que regulan
la práctica de auditoría pública www.intosai.org.
[21] Normas Internacionales de las Instituciones Superiores de
Auditoría (Anexo ISSAI 3100, p. 4).
[22] Concepción constitucional
y reglamentaria referida entre otros en los artículos 74, fracción VI y 79 fracción I de la CPEUM y
artículo 2, fracción II de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la
Federación.
[23] Bonnin, Charles-Jean. Principios
de Administración Pública (1808), Omar Guerrero, compilador y estudio
introductorio. Ed. Fondo de
Cultura Económica, México 2004. p. 106.
[24] Véase el Informe del 22° Simposio Naciones
Unidas/INTOSAI sobre... Auditoría Gubernamental celebrado del 5 al 7 de marzo de 2013 en
Vienna, Austria. Función Auditora y
Asesora de las SAI.: Riesgos y Oportunidades. Ponencia del Dr. Josef Moser
Secretario General de la INTOSAI. pp. 1-10.
[25] Véanse detalles en Conclusiones
y recomendaciones del 23º Simposio UN/INTOSAI, Papel y Posibilidades de las EFS en la Implementación del Desarrollo
Sostenible celebrado en marzo 2015 en Viena, Austria.
[26]Ante los incipientes avances de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio (2000-2015), las UN los han retomado ahora como Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) -
un.org, con el propósito de darles continuidad.
[27] Buenas Prácticas para el Apoyo a
Instituciones Superiores de Auditoría (EFS), 2013. p.1 www.oecd.org
[28] El Sistema de M&E de México.
Un salto del nivel sectorial al nacional,
2009, p. 20, www.worldbank.org.
[29] Véase
Sistema Nacional de Fiscalización de
México. Contribuyendo a una mayor
rendición de cuentas, integridad y transparencia. Resumen Ejecutivo.Abril de 2016. Disponible
en www.asf.gob.mx
[30] “Estudio sobre el conocimiento,
utilidad y áreas de mejora de la fiscalización superior” del CIDE,
Diciembre 2015, disponible en www.asf.gob.mx
[31] Romero Gudiño, Alejandro, Visión
integral del Sistema Nacional de Combate a la Corrupción, Instituto Nacional de Ciencias Penales 1ª
reimpresión, México, mayo 2016, pp.387.
[32] Auditoría Superior de la Federación: SNA: una buena noticia en http://blog-asf.gob.mx/
[33] Véase los Informes de Auditoría a la Cuenta
Pública (2000-2014) al cierre de 2015. www.asf.gob.mx
[34]Véase Reforma Constitucional del 06-12-1977 (www.congreso.gob.mx, Imagen) cuando se cimentaron las bases de la administración pública actual, se
expidió la última ley orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda (1978), se incorporó el derecho a la información, el presupuesto por programas y
la evaluación de resultados.
[35] “Informe sobre la evolución y el desempeño de la Auditoría Superior de
la Federación de Mauricio Merino
con la colaboración de Michiko Aramburo. CIDE. México, Octubre 2009. P.66.
[36] Véase Conclusiones
y recomendaciones en el “Análisis del Informe del Resultado de la
Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009: CVASF-UEC. Abril de 2011.
p 61.
[37] Informe General de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2014
http://informe.asf.gob.mx/#0
[38] Véase entre otros, el informe de gestión de la GAO, the Performance an accountability Report, Fiscal
year, November 2015, Goverment
Accountability Office of USA, 2015, www.gao.gov/
[39] Véase conferencia de Luis
Lamagro Lemes, Secretario General de la Organización de Estados Americanos
(OEA), durante el Foro Empresarial
Anticorrupción reciente en la COPARMEX. CDMX, 17-18/08/2016. También, indicadores de México 2014 en https://www.transparency.org/country/#MEX
[40] Se refiere al párrafo que establece: “Los contratos que celebren las dependencias con
las entidades, o entre entidades, y los actos jurídicos que se celebren entre
dependencias, o bien los que se lleven a cabo entre alguna dependencia o
entidad de la Administración Pública Federal con alguna perteneciente a la
administración pública de una entidad federativa, no estarán dentro del ámbito de aplicación de esta Ley”. Véase,
entre otros, el Informe de la Auditoría No. 55, Política de Adquisiciones sobre la Cuenta Pública 2014 practicada a
la SFP y publicada en febrero de 2016, así como los Informes de Auditoría Forense practicadas a
las cuentas públicas de 2011 a 2014, relacionadas con “Contratos Suscritos con la Administración Pública Federal para el Desarrollo
de Proyectos” con “Instituciones Públicas de Educación Superior”. www.asf.gob.mx
[41] Hemos asistido a la apología, algunas veces justificada, respecto al
tamaño de la estructura y los niveles de sueldos del gobierno. Por ejemplo: “Promete López Obrador bajar 50% sueldos a los
burócratas”, Noticias Terra (21-12-2011); “Descalifica Fox propuesta de AMLO para
reducir los sueldos ...” Proceso
(18.03.2006); Uso
y abuso de los recursos públicos, CIDE (2012); “Salarios de servidores públicos en México:
¿Valen lo que ... cuestan?, Animal
Político, blog 16-12-2010; Tiene
México gobierno obeso | El Economista (2013/06/17); En México funcionarios y jueces ganan
salarios de Suiza ..., pero con resultados de
naciones como Sudán”: Plumas Libres, Buscaglia,
(15-03-2015).
[42] Tamaño y Composición de la
Administración Pública Mexicana. INAP-SECOGEF, México 1988. Citado por el
Dr. Roberto Rives en La Administración
Pública en México. 200 años …INAP, México, 2012.
[43] Daft, Richard. Organization Theory and Design. San Francisco; South-Western
College Pub, 2003, p 10. Cita del
Doctor Vicente Suárez Zendejas en Revisión
de prácticas metodológicas en investigación sobre Administración Pública: una
aproximación exploratoria. En Fiscalización,
Transparencia y Rendición de Cuentas. CVASF/UEC, LXII Legislatura. Cámara
de Diputados, México, noviembre 2014. p.
490.
[44] Un ejemplo reciente, es que pese al recorte de casi 240
mil millones de pesos proyectado en el PEF para 2017, el gasto por
servicios personales representa 3.57% más a lo aprobado en el 2016. Véase Paquete
Económico para el Ejercicio Fiscal 2017. http://www.diputados.gob.mx/PEF_2017.html
[45] Palabras del Presidente del INAP, José R. Castelazo, durante la
ceremonia del premio nacional en administración pública 2007.
www.jornada.unam.mx (2008/12/20).
[46] Véase "No venimos
a administrar sino a
transformar". Diario
Milenio, 10/03/2013.
