La gestión organizacional del Sistema Nacional Anticorrupción

                                                                                          Por Jerónimo Salinas

Pese a que aún no se implementa del todo la estructura de organización del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), pues está pendiente la designación del Fiscal Especializado en Combate a la Corrupción (FECC) y los magistrados del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), es posible dimensionar su estructura a partir de las disposiciones de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (LGSNA: DOF 18-07-2016):

ESTRUCTURA DE ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN

FUENTE:   Concepción propia con base a la LGSNA, DOF 18-07-2016

CPC: Comité de Participación Ciudadana; SNF: Sistema Nacional de Fiscalización; ASF: Auditoría Superior de la Federación; FECC: Fiscal Especializado en Combate a la Corrupción; SFP: Secretaría de la Función Pública; CJF: Consejo de la Judicatura Federal; INAI: Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a Información y Protección de Datos Personales; TFJA: Tribunal Federal de Justicia Administrativa; Sistemas Locales Anticorrupción.

Este es en esencia el Sistema Nacional Anticorrupción, “la instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos” (CPEUM: 113º). Se trata de las instituciones públicas interrelacionadas por un flujo continuo de procesos entre sí. Sin embargo, pese a que el SNA pretende la integralidad, no comprende algunos órganos fundamentales en el sistema de monitoreo, evaluación y control gubernamental en México, particularmente, la unidad de inteligencia financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, las instancias vinculadas con la fiscalización tributaria (SAT); la Unidad Técnica de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos;  los órganos de control interno en los poderes legislativo y judicial; y los responsables de la evaluación (el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de desarrollo Social o CONEVAL y el instituto Nacional para la Evaluación de la educación o INEE).

El SNA tiene sentido en cuanto a decidir sobre determinadas políticas públicas en las materias relacionadas y coordinadas, sin embargo, ¿qué pasa con las deficiencias de diseño organizacional y procedimental qué están dentro de sus propias instancias e impiden su implementación efectiva?

El Estado y muchas organizaciones civiles hacen bien en enfocarse contra la corrupción, cuando se estima que ésta cuesta a México entre 2% y 9% del PIB^[1] y el lugar 135 en el ranking de Transparencia Internacional 2017, sin embargo, poco se hace sobre “El uso y abuso de los recursos públicos” (CIDE: 2012) en las instituciones al amparo de la legalidad, donde existen importantes áreas de oportunidad en términos de control organizacional, fiscalización y optimización de recursos. Es decir, cuando al costo de la corrupción se agregan los dispendios por omisión o inacción pública frente a un costo de estructura del gobierno en México que equivale al 49.0% del gasto público total y la media de ese indicador entre los países de la OECD es de 26.9%:

     El hecho es que nuestra administración pública nacional no ha sido racionalizada en todo su conjunto desde la “Reforma Administrativa” de los 70s del siglo XX. Contra lo que se cree, desde “el llamado gobierno de la transición en el año 2000”, hasta la “Política de austeridad republicana” que hoy promueve “la cuarta transformación”, la estructura ocupacional del sector público no es tan grande, ni los salarios de los servidores públicos son la causa del elevado costo del gobierno^[2], ya que el impacto en el costo y en la eficiencia de las instituciones está directamente relacionado con el diseño y gestión de las organizaciones públicas.

Esto es, primero, porque mientras que la tendencia en países desarrollados es hacia administraciones públicas con un empleo público relativamente fortalecido respecto al tamaño de su población económicamente activa (PEA), el “empleo público como porcentaje de la PEA” en México equivale al 11.8%, cuando entre los países de la OECD la media del mismo indicador equivale al 21.3%. Esto significa que mientras el “índice de servidores públicos por cada mil habitantes” en México se estima es de 53, en el reino Unido es de 121, es decir, que nuestra capacidad o fuerza de trabajo en el gobierno está por debajo de la tendencia relativa internacional. Y, segundo, porque en un comparativo salarial de la estructura de mandos medios y superiores del gobierno, del primero al sexto nivel[3], evidencia una percepción sobredimensionada de la realidad:

FUENTE: Government at a glance 2017, www.oecd.org

Como se puede apreciar, en todos los niveles los salarios de México son más o menos inferiores a la media de los salarios que perciben los servidores públicos de los países miembros de la OCDE. No obstante, al referenciarlos en la OECD como porcentaje del PIB per cápita es obvio que hasta el cuarto nivel los salarios en México parecen exorbitantes, sin embargo, ello obedece al bajo nivel del PIB per cápita que es evidente en México.

El hecho es que los indicadores de la estructuras y salarios en el sector público nacional reflejan áreas de oportunidad que es necesario explorar en México. Esto se insiste, no significa adelgazar o reducir las organizaciones públicas per se en forma generalizada, sino reflexionarlas y analizarlas, fundada y racionalmente, de manera que sean diseñadas y mantenidas congruentemente con las capacidades y los propósitos que buscan las instituciones, tratando de optimizarlas permanentemente.

Así, es común observar organizaciones injustificadas y la proliferación de estructuras verticales con desmedidas especializaciones, repeticiones administrativas muy costosas (algo muy común en las oficialías mayores u homólogos federales) y excesivos mandos medios y superiores (de jefes de departamento hacia arriba de la pirámide) con relación a las fuerzas de operación efectivas (auxiliares operativos de confianza y de base), o bien, estructuras de apoyo staff o administrativas (adjetivas) sobredimensionadas respecto a las unidades vinculadas directamente con los propósitos institucionales (sustantivas).

Esta situación, además que impacta la productividad gubernamental, es más grave aun cuando las instancias que integran el SNA, particularmente las fiscalizadoras, siguen el mismo patrón que es común en el gobierno, por el que cada vez que se presenta un problema o función, se opta por una nueva normativa y estructura y, con ello, se desprende toda la cadena de niveles antes de evaluar objetivamente las capacidades y posibilidades para absorberla, o bien, para centralizarla o descentralizarla según la naturaleza de la función^[4]. Lamentablemente, los sistemas nacionales de transparencia, anticorrupción y fiscalización son la prueba más reciente y fehaciente de ello.

Lo cierto es que si realmente se pretende combatir la corrupción, llama la atención que no se haya comenzado por consolidar una nueva “Ley General de Presupuesto, Contabilidad y Responsabilidad Hacendaria”, así como reformar, entre otras, la LEY para la Coordinación de la Educación Superior  (DOF 29-12-1978), la LEY de Coordinación Fiscal (DOF 27-12-1978), la LEY del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal (DOF: 10-04-2003), la LEY de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y la  LEY de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (DOF: 04-01-2000), cuando éstas evidencian serios problemas que, de haberse atendido en su oportunidad, hubieran significado economías y ahorros billonarios. El hecho es que antes de crear instituciones o estructuras públicas y seguir engrosando el gasto de operación del gobierno, hubiera sido más rentable y productivo resolver el desorden jurídico que promueve la opacidad y la corrupción en leyes fundamentales contra la corrupción y la impunidad desde hace muchos años.

---

[1] Véase conferencia de Luis Lamagro Lemes, Secretario General de la Organización de Estados Americanos (OEA), durante el Foro Empresarial Anticorrupción en la COPARMEX. CDMX, 17-18/08/2016.

[2] Hemos asistido a la apología, algunas veces justificada, respecto al tamaño de la estructura y los niveles de sueldos del gobierno. Por ejemplo: “Promete López Obrador bajar 50% sueldos a los burócratas”, Noticias Terra (21-12-2011); “Descalifica Fox propuesta de AMLO para reducir los sueldos ...” Proceso (18.03.2006);  Uso y abuso de los recursos públicos, CIDE (2012); “Salarios de servidores públicos en México: ¿Valen lo que ... cuestan?, Animal Político, blog 16-12-2010; Tiene México gobierno obeso | El Economista (2013/06/17); En México funcionarios y jueces ganan salarios de Suiza ..., pero con resultados de naciones como Sudán”: Plumas Libres, Buscaglia, (15-03-2015).

[3] Secretarios, Subsecretarios, Directores Generales, Directores de Área, Subdirectores y Jefes de Departamento. Y uno séptimo al nivel operativo o auxiliar representado por el salario de una secretaria.

[4] Un ejemplo reciente, es que, pese a que la función de la Autoridad substanciadora en ningún caso podrá ser ejercida por una Autoridad investigadora”, tanto en la SFP y los OIC federales, como en la ASF, de inmediato se desprendieron cientos de titulares de alto nivel adicionales para atender las funciones “sustanciadoras e investigadoras”, transgrediendo, incluso, el espíritu legislativo que trataba de separar ambas funciones (LGSNA: 3º, f.III).