El Sistema Nacional de Fiscalización en prospectiva.

Dr. Jerónimo Salinas[1]

El Sistema Nacional de Fiscalización (SNF) es un factor determinante para lograr la integridad, transparencia y rendición de cuentas gubernamental que se busca, no solo en torno al Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), sino del gobierno y la administración pública en todo su conjunto. Por sus facultades, estructura y cobertura en materia de auditoría gubernamental, y su estrecha vinculación con todos los entes públicos nacionales, las entidades de fiscalización, sin excepción, poseen una ventaja competitiva única para incidir positiva y constructivamente en el desempeño gubernamental. Para ello, es fundamental realizar ciertos ajustes en su constitución, organización, normativa y gestión, a fin de evolucionar y superar una auditoría tradicional limitada a verificar el cumplimiento programático y al señalamiento de las faltas en el ejercicio de los recursos públicos.

Pese a que el SNF fue institucionalizado hasta la promulgación de la LEY General del Sistema Nacional Anticorrupción (LGSNA. DOF: 18-07-2016. Título Tercero), en los hechos fue creado y gestiona desde noviembre del 2010^[2]. Se trata de una instancia que busca cierta coordinación en las tareas de auditoría gubernamental en los tres niveles del gobierno, cuyo objetivo es “maximizar la cobertura y el impacto de la fiscalización en todo el país, con base en una visión estratégica, la aplicación de estándares profesionales similares, la creación de capacidades y el intercambio efectivo de información, sin incurrir en duplicidades u omisiones” (LGSNA: Art. 3-XII). Por su constitución, estructura y gestión, se ha construido a partir del valioso bagaje teórico, normativo y práctico de la Organización Internacional de Instituciones Superiores de Auditoría (INTOSAI)^[3].

La materialización de este importante propósito fue impulsada por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) y la Secretaría de la Función Pública (SFP), las autoridades máximas del control externo y del control interno gubernamental de nuestro país, quienes presiden de manera dual el Comité Rector de un SNF integrado por las entidades de fiscalización locales (EFSL) y las contralorías u órganos de control interno (OIC) del país^[4]. No obstante, la ley prevé invitar a participar también “a cualquier otra instancia que realice funciones de control, auditoría y fiscalización de recursos públicos” (LGSNA: Art. 41), lo que abre la participación a los representantes de todos los OIC y homólogos adscritos a los municipios/alcaldías y a los organismos constitucionales autónomos.

El SNF se ha organizado en siete “Grupos de Trabajo” (Normas Profesionales, Jurídico Consultivo, Control Interno, Coordinación para la Fiscalización, Plataforma Virtual del SNF, Transparencia, y Creación de Capacidades), cuyas actividades se alinean con las atribuciones del Comité Rector y se orientan conforme a sus propias nomenclaturas. Estos grupos se erigen entre los mismos miembros como los generadores de análisis y propuestas en materias de auditoría gubernamental, lo que permite al SNA contar con un brazo técnico consultivo profesional muy poderoso, sobre todo, considerando su enorme estructura, una auditoría gubernamental in situ en todo ente público, fortalecida ampliamente a nivel nacional, incluso, por mandato constitucional (CPEUM: 109-III).

Hoy, el producto del trabajo conjunto y coordinado del SNF es innegable. Entre otros, destaca un valioso bagaje normativo abierto (véase www.snf.org.mx) que se materializa en las “Normas Profesionales de Auditoría” y el “Marco Integrado de Control Interno”, ambos emitidos en 2014, así como los “Lineamientos de Auditoría para la Revisión de Fondos y Programas Federalizados” (2017) y los “Criterios para la determinación y solventación de observaciones” (2018). Destacan, también, los avances en la fiscalización de recursos federales y locales; sus propuestas de contenido a la “Política Pública anticorrupción del SNA”; y su participación en la implementación de la Herramienta de Autoevaluación de la Integridad en el Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (SNT). Sin duda, grandes pasos hacia un verdadero “Sistema Nacional de Rendición de Cuentas” que permita, a mediano plazo, que los actuales SNA, SNT, SNF, incluyendo el Consejo Nacional de Contabilidad Gubernamental (CONAC), se consoliden por su naturaleza, unidireccionalidad y propósito bajo una misma dirección.

De hecho, las Naciones Unidas, reconociendo la labor y ventaja competitiva de las instituciones de auditoría gubernamental, las ha alzado como su principal brazo ejecutor para impulsar los malogrados “Objetivos del Desarrollo del Milenio”, que después del 2015  se han convertido en la “nueva agenda de desarrollo sostenible”[5]. Ello es, un franco reconocimiento de que los problemas sociales, además de políticas y decretos, implican resoluciones e implementaciones administrativas de mayor calado y prospectiva, pero también, que la fiscalización va mucho más allá del simple control de verificación del cumplimiento per se, esto es, hacia el impulso de una gobernanza pública más económica, eficiente, eficaz y efectiva (las “4 Es”) como condiciones de productividad constitucional (CPEUM: 134), las cuales son características típicas de la “nueva gestión pública” y de la “auditoría al desempeño”[6] en las mejores prácticas.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)^[7], en torno a la gestión del SNF y de la ASF, reconociendo su labor y “excepcional posición”, ha confirmado la necesidad de “trascender su función tradicional de supervisar el ejercicio de los recursos públicos”,  “pasar de la legislación a la aplicación”; “corregir las deficiencias jurídicas de política pública y de aplicación, incluida la homologación de normas de control  interno y gestión  de riesgos; y “adaptar sus programas de auditoría basada en riesgos“. Además, destaca la necesidad de “priorizar más estratégicamente sus recursos”; “hacer investigaciones para disminuir irregularidades administrativas y ofrecer soluciones a problemas sistémicos que socaven la integridad en el gobierno”. Propone, también, la “creación y mejora de servicios profesionales de carrera para auditores en los estados y municipios”. En suma, enfatiza la necesidad de que los miembros del SNF contribuyan con información y análisis en torno a las políticas públicas, fortalecer la independencia, en especial de las auditorías en las entidades federativas, así como mayor “coordinación y coherencia”, no solo de los órganos de auditoría, sino de todos los actores del sistema de gobernanza, particularmente del Congreso, ”cuya acción comprometida es fundamental para aplicar efectivamente las reformas y producir resultados para los ciudadanos”. 

El hecho es que hoy, de cara a “la cuarta transformación”, cuando se trata de optimizar las estructuras y el costo de un gobierno que, no podemos negar, además de caro es insuficiente[8], es indispensable que los auditores del país alcemos la mano, comencemos por la propia casa y actuemos con el ejemplo. Si pretendemos mejorar el desempeño de la administración pública nacional, para lograr que sus prácticas y resultados sean más efectivos y productivos, debemos ser autocríticos y reconocer que lo que está en el campo intraorganizacional, personal y procedimental de los entes públicos, no es ni ha sido una prioridad de los órganos de fiscalización en México.

Los auditores gubernamentales, al ser parte y, al mismo tiempo, estar facultados para acceder libremente a la información e intersticios de los entes públicos, para revisar, inspeccionar e investigar (incluso para sancionar como es el caso de los OIC) en el campo mismo donde se registran las operaciones, pueden y deben contribuir más y mejor en la construcción del “buen gobernó” y la administración pública racional que urge en nuestro país. Sobre todo, hoy, cuando nuestro régimen político, aunque incipiente aún, al cierre del 2018 permitirá que hallamos renovado a casi a todas las autoridades del Estado y del gobierno. Particularmente, a la ASF y la SFP y, es probable, al fiscal y las magistraturas que faltan para completar por fin el SNA. El desafío del SNF, de cara al primer cuarto del siglo XXI, radica en su capacidad para superar las amenazas y aprovechar las oportunidades del momento para impulsar ciertos ajustes en la constitución, organización, normativa y gestión de los órganos de auditoría gubernamental. Entre otras, se sugiere privilegiar y evaluar la viabilidad de las siguientes:

1.      Transitar de su autonomía a la plena independencia constitucional.

La independencia es el valor supremo de toda auditoría que se considere crítico-constructiva, objetiva, profesional e imparcial. El conocimiento social, teórico y empírico ha reconocido siempre en la auditoría gubernamental una función de Estado, indispensable para garantizar el control del gobierno, el monitoreo, evaluación y optimización permanente de la administración pública en todo lo que implican. Desde la Curia Regis en Francia (1190), el Maior Domus español (1252) y el Auditor of the exchequer inglés (1314) la historia nos ha enseñado que “sólo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institución controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores”[9]. Es así como en las naciones más desarrolladas, en las mejores prácticas de auditoría gubernamental contemporánea, dejan clara su “independencia” constitucional[10], pese al mecanismo de propuesta-aprobación en la designación de los titulares de las entidades de control interno y externo, entre el Ejecutivo y Legislativo.

Si bien en nuestra Carta Magna la ASF y la SFP se conciben como órganos con cierta autonomía constitucional o “constitucionalmente relevantes”^[11], lo cierto es que el Decreto Anticorrupción, al establecer desde la entrada al artículo 79 de la CPEUM: “La Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados (…)” dejó claro el sentido de “pertenencia” en la relación entre la Cámara de Diputados y la ASF. Lo mismo sucedió con el “responsable del control interno del Ejecutivo Federal” (CPEUM. 76-II). Bajo tal diseño, siempre que existan pactos, coaliciones o gobiernos de mayoría, es inevitable la duda sobre una probable subordinación de la auditoría gubernamental al poder político.

La independencia, desde luego, no significa indiferencia o desvinculación alguna del poder ejecutivo o legislativo, sino al contrario, deferencia y vinculación. Se trata de aprovechar y ampliar la capacidad de información, de servicio y acompañamiento consultivo de la auditoría al gobierno en todo su conjunto. De liberarla de influencia política alguna y regularla bajo un esquema de dirección deliberativo y consultivo, y ya no más monocrático o unipersonal. Es decir, que sus titulares sean designados bajo un proceso de designación público, abierto y sustentado en el mérito ético y profesional, y que su dirección esté a cargo de órganos colegiados integrados por especialistas en auditoría gubernamental, lo que permitirá potenciar y poner las capacidades estructurales y profesionales del SNF al servicio del gobierno y de la administración pública en todo lo que implican.

Más aún, para garantizar su efectividad y productividad, debemos aprovechar, las capacidades técnicas, ya construidas e institucionalizadas, de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, para ampliar el campo de acción de su Unidad de Evaluación y Control, de manera que su gestión sirva para asegurar, tanto el buen desempeño de la ASF, como el de la SFP y de los órganos internos de control de los órganos constitucionales autónomos federales. Ello es, mantener y potenciar la información y el control legislativo sobre los recursos públicos que debe prevalecer, aprovechando toda la infraestructura institucional de auditoría gubernamental, pero de forma independiente y permanente, lo que no significa subordinación.

2.      Diseñar una estructura de organización racional, apta para enfrentar los desafíos a futuro.

Contra su naturaleza funcional, además de padecer el mismo desorden organizacional que es común en el gobierno, la propia ASF y la SFP se han reorganizado sin definir de forma clara y explícita los criterios a seguir para cumplir sus objetivos estratégicos principales: la auditoría gubernamental. Existe una concepción sobredimensionada de su verdadero tamaño lo cual se refleja no solo en la repetición de estructuras en todos los órdenes y niveles del gobierno, sino en la proliferación de niveles jerárquicos y una especialización por tipo de auditorías (desempeño, financieras…) o por funciones (transparencia, anticorrupción…) que a la larga conlleva un efecto multiplicador difícil de revertir.

Cada vez que se crea una nueva función en el nivel central (autoridades investigadoras y substanciadoras, por ejemplo) se aplican de nuevo parte o todos los niveles jerárquicos establecidos en todas las entidades federativas, lo que a través de los años ha generado un excesivo número de personal de mandos medios y superiores con relación a la fuerza de fiscalización efectiva y, más aún, estructuras de apoyo (staff), jurídico y administrativas superiores a las unidades fiscalizadoras que son su razón de ser. Esta situación es, en perspectiva, la causa raíz de una administración pública nacional cara, pero insuficiente. Sin embargo, es más grave cuando quienes son responsables del control y desarrollo administrativo, no muestran señales de trabajar en contra sentido.

3.      Implementar una normativa técnica de fiscalización única para toda la república

Si bien se han dado significativos avances en materia de “normas profesionales” y principios de conducta y actuación que rigen a los organismos auditores, un “modelo general de control interno”, “lineamientos para la revisión de fondos federalizados” y “criterios para la determinación y solventación de observaciones”, en la práctica, pese a que uno de los objetivos del SNF es “la aplicación de estándares profesionales similares” (LGSNA: Art. 3-XII), son notables las diferencias en la aplicación de los procedimientos de fiscalización específicos entre las propias ASF y la SFP. Más allá de que el SNF apruebe las normas profesionales homologadas aplicables, el espíritu legislativo mandata “homologar los procesos, procedimientos, técnicas, criterios, estrategias, programas y normas profesionales en materia de auditoría y fiscalización” (LGSNA: Art. 42).

Sin embargo, mientras que en las prácticas de la SFP permea una visión simple que, independientemente de la tipología de auditoría, generalizó los procedimientos al grado que anuló la normativa de la auditoría de desempeño[12], en contraste, en la ASF existe un valioso bagaje normativo contenido en su “Marco Rector para la Fiscalización Superior”, cuyos lineamientos en el campo resultan exhaustivos desde su sola consulta. Especialmente los de la auditoría al desempeño que por sí solos integran 14 lineamientos específicos que en conjunto abarcan alrededor de 850 cuartillas[13]. Adicionalmente, llama la atención que no existan procedimientos de operación específicos para las auditorías forenses, también llamadas “investigaciones anticorrupción” o “investigaciones especiales”. Pese que desde hace 10 años se practican en la ASF, hasta hoy éstas se regulan exactamente con los mismos lineamientos de las auditorías de cumplimiento financiero, cuando sus procedimientos deberían vincularse más con la investigación criminal en el orden administrativo.

El hecho es que más que seguir reeditando normas, debemos consolidar los esfuerzos construidos en verdaderos “manuales de auditoría gubernamental”, de uso fácil y práctico, para la inducción, capacitación y adiestramiento de los auditores gubernamentales en campo; que sean abiertos y de aplicación general para toda la república. Sin perjuicio de los “n” enfoques de auditoría (financieras, inversiones físicas, gasto federalizado, tecnologías…), materializar tres manuales elementales: de Regularidad; de Desempeño; y de Investigaciones (llámense, forenses, especiales o anticorrupción).

4.      Gestionar una auditoría de avanzada sustentada en optimizar, además de fiscalizar.

Se trata de superar el paradigma de auditoría tradicional sustentado en el simple señalamiento y la acusación, por otro basado en el acompañamiento y la colaboración. La gestión, lo que se puede hacer de la mejor forma con los recursos disponibles al alcance, debe ser el distingo de la auditoría al desempeño gubernamental en México. Para ello, necesitamos reconocer que, contra su integralidad y amplio alcance[14], el enfoque “puro” a resultados de la auditoría de desempeño se ha desvirtuado hasta la nulidad de aquellos orientados a la infraestructura física, las estructuras de organización, las capacidades y méritos del personal, los procedimientos y volúmenes de operación y la efectividad de los servicios al ciudadano, donde existen enormes oportunidades de optimización de recursos.

El hecho es que, desde 1977^[15] prevalece una arraigada orientación a la revisión de los resultados de la gestión financiera, comprobar el ajuste al Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas (CPUM: 74-VI), del cual no se han podido desprender los organismos de auditoría pese a las reformas impulsadas desde inicios del siglo XXI en una administración pública que, se olvida, debe estar sustentada, también, bajo condiciones de economía y eficiencia (CPEUM: 134).

Por ello, más allá de que las autoridades rindan cuentas, de que expliquen y justifiquen sus actos en términos del cumplimiento y se supediten al señalamiento por presuntos actos de corrupción, los integrantes del SNF deben contribuir con los gobiernos bajo tres estrategias paralelas: disuadir la simulación, la omisión y la inacción frente a los desórdenes de gestión pública ampliamente reiterados, contribuir a organizar la gobernanza pública de forma más productiva y aprovechar su poderosa estructura y facultades constitucionales para implementar, más que criticar, las políticas públicas. Particularmente, para lograr, por fin, dos sistemas anticorrupción fundamentales, el de una contabilidad gubernamental única y en tiempo real para toda la república y el de seguridad pública y justicia penal acusatorio. Es el seguimiento y el acompañamiento consultivo, hasta la implementación, lo que debe distinguir a la auditoría de desempeño para conducir a mejoras. No es casual que, “a diferencia de la auditoría de regularidad, la auditoría de desempeño está relacionada principalmente con las verdaderas intenciones detrás de las intervenciones gubernamentales” (ISSAI 3100: p.4).

---

[1] Vicepresidente de investigación en el Observatorio del Sistema Nacional Anticorrupción y miembro de la Academia Mexicana de Auditoría al Desempeño y del Instituto Nacional de Administración Pública.

[2] Véase “Presentación del Sistema Nacional de Fiscalización” celebrada el 30-11-2010 en http://www.snf.org.mx/SharedFiles/Download.aspx?pageid=6&mid=143&fileid=30.

[3] La INTOSAI, fundada en torno a la ONU en el año de 1953, actualmente reúne a 194 países miembros. De acuerdo con su lema, “Experientia mutua omnibus prodest", el intercambio de experiencias constituye una garantía para que la fiscalización pública avance continuamente hacia nuevas y mejores prácticas.

[4] La Asociación Nacional de Organismos de Fiscalización Superior y Control Gubernamental A.C (ASOFIS) y la

Comisión Permanente de Contralores Estados - Federación (CPCE-F), a su vez, son las organizaciones que agrupan a las EFL y OIC en México, respectivamente.

[5] Véase Agenda de Desarrollo Post-2015 de las naciones Unidas: Papel y posibilidades de las EFS para la implementación del Desarrollo sostenible. Resolución de la Asamblea de la ONU A69/226 de diciembre 2014.

[6] Barzelay, Michael, Central Audit Institutions and Performance Auditing: A Comparative Analysis of Organizational Strategies in the OECD, Governance (1997): An International Journal of Policy, Administration and Institutions, Vol. 10, No. 3, 235-260.

[7] El Sistema Nacional de Fiscalización de México. Fortaleciendo la rendición de cuentas para el buen gobierno, OECD, 06-2018 http://www.oecd.org/governance/ethics/sistema-nacional-fiscalizacion-mexico.pdf .

[8] Conforme a la OECD, Governance at a glance 2015-2017, el costo del gobierno en México equivale al 48% del gasto público cuando la media entre los miembros oscila entre el 22%. En contraste, mientras que la media del empleo público, como porcentaje de la PEA, oscila en 22%, en México el mismo indicador ronda el 11%.

[9] No es casual la “Resolución de las Naciones Unidas sobre Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores A/RES/66/209” y las “Declaraciones de Lima y México”, consideradas como la “Carta Magna” de la auditoría gubernamental. INTOSAI (pdf – 705 KB).  

[10] Véase “Prácticas de auditoría gubernamental en el mundo. Análisis comparado” de un servidor, en “El desempeño de las organizaciones públicas en México, a la luz del Sistema nacional Anticorrupción”, obra que mereció el reconocimiento en el premio del Instituto Nacional de Administración Pública 2017, INAP 2018.

[11] Ackerman, John M., Estructura institucional para la rendición de cuentas: Lecciones internacionales y reformas futuras, México, Cámara de Diputados, Auditoria Superior de la Federación, 2006, p. 8 y ss.

[12] Véase el “ACUERDO por el que se establecen las Disposiciones Generales para la Realización de Auditorías, Revisiones y Visitas de Inspección. Emitido por la SFP (DOF: 12/07/2010, última reforma el 23/10/2017)”.

[13] Como se podrá constatar, la normativa técnica de la ASF no está disponible al público en su página www.asf.gob.mx, como sí lo está en la INTOSAI y muchos países, sin embargo, conforme al “Marco Operativo” (Tercera Edición Nov. 2011) es posible dimensionar el Marco Rector para la Fiscalización Superior y los “Lineamientos técnicos para la auditoría de desempeño”.

[14] Véase www.intosai.org ISSAI 3100 – Directrices para la auditoría de desempeño: Principios clave ISSAI.

[15]Véase Reforma Constitucional del 06-12-1977 cuando se “modernizó” la Contaduría Mayor de Hacienda, se incorporó el derecho a la información, el presupuesto por programas y la evaluación de resultados. (www.congreso.gob.mx, Imagen)