Estructuras
y salarios de los servidores públicos en México. Una reflexión racional.
Estamos siendo testigos
de reacciones enfrentadas en torno a algunos de los “50 lineamientos contra la
corrupción” propuestos en la “Política de austeridad republicana” de Andrés Manuel López
Obrador, cuya
ambición legitima es impulsar “La cuarta transformación” y
“pasar a la historia como un buen Presidente de México”[2].
Más allá de preferencias políticas, lo importante es que las mayorías coincidimos
que los poderes ejecutivo y legislativo,
ampliamente fortalecidos a favor de “Morena – La esperanza de México”, sean aprovechados para consolidar la sociedad Estado y
la gobernanza pública de avanzada que nuestro país necesita. Para ello, el próximo
Jefe del Estado mexicano, congruente con su postura, debe abrirse a la crítica
constructiva y demostrar que no solo gobernará al 33.3% de la lista nominal del Padrón
Electoral que le confió su
voto.
Bienvenida la política
de austeridad republicana siempre
que aspira “acabar con fueros, privilegios, corrupción y deficiencias de la
administración pública para reducir el gasto corriente, favorecer los programas
sociales” y, sobre todo, “privilegiar a los pobres, los humildes, los olvidados;
en especial, a los pueblos indígenas de México”. Sin embargo, es fundamental considerar
una reflexión racional a las medidas relacionadas con las estructuras y salarios
de los servidores públicos, el mayor potencial del gobierno en México.
El hecho es que nuestra administración pública nacional
no ha sido racionalizada en todo su conjunto desde la “Reforma Administrativa” de los 70s del siglo XX. Hoy, 129 millones de
mexicanos contamos con 3,310 entes públicos que, se estima, integran a 6
millones de servidores públicos, los cuales, por lo general, gestionan un
presupuesto de egresos federal que ronda el 25% del PIB[3]. Lamentablemente, se ha
sometido por la política y reducido por una corrupción que se estima cuesta a
México entre 2% y 9% del PIB, sino más aún,
por la omisión y la inacción del gobierno, un régimen laboral caduco y un
modelo de presupuesto y contabilidad gubernamental que cuestan más, pues con
ello se pierden, muchos más recursos al amparo de la legalidad y la
discrecionalidad. De cara al primer cuarto del siglo XXI es inexcusable carecer
de un sistema de presupuesto, responsabilidad hacendaria y contabilidad
gubernamental único, en tiempo real, para toda la República.
Si bien el costo de estructura o gasto de operación
del gobierno en México evidencia graves excesos, pues equivale al 48.7% del
gasto público total cuando la media entre los países de la OECD
es de 26.9%[4], lo cierto es que la estructura y los salarios del
empleo público en México, en términos relativos, no son tan grandes.
Esto
es, primero, porque mientras que la tendencia en países
desarrollados es hacia
administraciones públicas con un empleo público relativamente fortalecido
respecto al tamaño de su población económicamente activa (PEA), el “empleo público como
porcentaje de la PEA” en México equivale al 11%, cuando entre los países de la
OECD la media del mismo indicador equivale al 21%. Esto significa que mientras
el “índice
de servidores públicos por cada mil habitantes” en México se estima es de 53,
en contrastante, en los países de la OECD la media oscila en 94, es decir, que
nuestra capacidad o fuerza de trabajo en el gobierno equivale a casi la mitad
de la tendencia relativa internacional. No es casual que existan cientos
de municipios sin policías, médicos o maestros.
Y, segundo, porque si bien con relación al PIB per
cápita (que en México ronda los 10 mil dólares, el más bajo de la OECD cuyo
promedio oscila en 37 mil dólares), la “remuneración
anual bruta promedio” (incluidos sueldos, contribuciones y prestaciones) de
ciertos mandos medios y superiores del gobierno central/federal en México resulta
proporcionalmente alta respecto a la media internacional, lo cierto es que
mientras el salarios bruto promedio de los cuatro primeros niveles definidos
por la OECD (entre subsecretarios y directores de área) oscila entre $ 231,546
y 112,114 dólares, en México los servidores públicos homólogos perciben entre
224,977 y 90,980 dólares, lo que demuestra una percepción salarial sobredimensionada
o parcial acerca del empleo público en nuestro país.
Estas dimensiones evidencian una paradoja dolorosa en
México, el gobierno relativamente más caro e insuficiente en un país con el 46%
de la población en condiciones de pobreza (CONEVAL: 2017), una corrupción
creciente que lo ubica en el lugar 135 entre 180 países (IPC. 2017) y un nivel
de impunidad que oscila en 95% de delitos denunciados
que quedan sin castigo (IGI: 2017). Sin embargo, contra lo que afirman incluso muchos
académicos[5], la causa raíz de tal
desorden administrativo no radica en un excesivo número de personal ni elevados niveles
salariales, sino en el nulo control de gestión intraorganizacional de las
instituciones públicas por parte de los organismos de fiscalización, la abierta
discrecionalidad e irracionalidad que existe en el diseño y definición de
estructuras de organización y en las normas y prácticas
que rigen los procedimientos
de designación del personal en todos los niveles, particularmente, de las autoridades
en los “Organismos
Constitucionales Autónomos” u “Órganos de Relevancia Constitucional”[6] que regulan ciertos sectores especializados de interés nacional”[7].
Prueba
de ello, son las “medidas de racionalidad y austeridad” adoptadas por el
gobierno federal en las últimas cuatro décadas, las cuales se han orientado a
reducir por decreto el gasto corriente en forma generalizada, sin mediar
controles de organización desde adentro, o bien, diagnósticos y evaluaciones técnicas
de costo beneficio desde el exterior de las instituciones, para asegurar que las
estructuras sean racionalizadas y actualizadas de manera congruente y
consistente con los propósitos que se buscan.
Cada
vez que detona un problema o que se requiere crear o fortalecer alguna función,
antes de evaluar y determinar si de acuerdo con su naturaleza es posible
absorberla o adscribirla en la estructura existente, o manejarla de manera
central o descentralizada buscando la alternativa más productiva, por
automático se desencadena una serie de estructuras, muchas veces
paralelas en los 3 órdenes de gobierno, con toda la cadena de niveles e infraestructura física que ello implica, propiciando instituciones distintas para una
misma función[8], la proliferación de
estructuras verticales con desmedidas especializaciones y excesivos mandos
medios y superiores (de jefes de departamento hacia arriba de la pirámide) con
relación a las fuerzas de operación efectiva (auxiliares operativos de
confianza y base), o bien, estructuras de servicio jurídico administrativo
sobredimensionadas respecto a las unidades sustantivas vinculadas directamente
con los propósitos institucionales.
Así, es común que se socave la objetividad en la
gestión de estructuras y escaleras salariales[9], cuando se somete al
arbitrio de cada autoridad/gobierno la aplicación de cierto ajuste, sin más
control que las “medidas de austeridad” indiscriminadas que se imponen a partir
del presupuesto[10].
Sobre todo, cuando tienen autonomía sobre su organización y deciden estructuras
institucionales sustentadas en sus creencias o inclinaciones más que en lo que
debe ser y hacerse conforme a la técnica administrativa. El control y
desarrollo organizacional se ha desvirtuado e incluso nulificado en la
administración pública nacional, al grado que hoy, a simple vista, son notables
excesos, injusticias y diferencias estructurales y salariales entre unidades y
puestos similares, no sólo entre las entidades federativas, sino entre las
propias dependencias federales[11],
lo que a la larga no solo será más costoso, sino difícil de revertir. Lamentablemente,
los sistemas nacionales en materia de transparencia y anticorrupción, contra su
naturaleza, son la prueba más reciente y fehaciente de ello.
Lo cierto es que todos los trabajadores,
el mayor potencial de nuestras organizaciones públicas y privadas, han sido vilipendiados
y clasificados hasta pauperizar el país[12]. Hoy, más que nunca, los servidores
públicos sindicalizados, que primero son ciudadanos y jefes de familia, están
conscientes de ello por lo que podríamos comenzar el debate por ahí.
En suma, es fundamental empoderar
constitucionalmente a la administración pública (Art. 90) en todo lo que ella
implica como teoría y práctica, homologar los derechos de todos los
trabajadores sin distinción y establecer un verdadero servicio profesional de
carrera único para todo el gobierno que termine con la corrupción, a todas
luces vistas, de la actual “Ley del Servicio Profesional de Carrera en la
Administración Pública Federal”. Debemos aspirar que todos los servidores públicos tengan el sentido ético,
de responsabilidad, de honrosa pertenencia, de dignidad y de responsabilización
que implica su trabajo por modesto que éste sea. Que sus compensaciones correspondan
con el valor de sus tareas y permitan la atracción, retención y desarrollo de
los mejores individuos, los más íntegros y calificados. Debemos empoderar,
honrar y dignificar al servicio público con ciudadanos capaces de
enaltecer y garantizar la continuidad, profesionalización y autonomía de la administración
pública más allá de los cambios políticos sexenales o eventuales del gobierno.
[1]
Auditor de gestión y Doctor en Administración Pública, Vicepresidente de
investigación del Observatorio del Sistema Nacional Anticorrupción y miembro de
la Academia Mexicana de Auditoría al Desempeño y del Instituto Nacional de
Administración Pública.
[2]
Véase “discursos del 1º de julio” y
presentación de la “política de
austeridad republicana” el 14 de julio de 2018 presentados por el
presidente electo y difundidos ampliamente por la prensa nacional.
[3]
Sobre todo, cuando el gasto federalizado representa el 90% de los
ingresos totales de las entidades federativas (excluida la ciudad de México) y
en los municipios esa proporción oscila entre el 74% y el 90%, siendo más
representativa en aquellos de mayor marginación (ASF: IRCP 2014. P.95).
[4]
Referencias de la OECD con base a
datos en Government at a Glance, OECD,
ediciones 2015 y 2017.
[5]
Hemos atestiguado una percepción, algunas veces justificada, respecto al tamaño
de la estructura y los niveles salariales del gobierno. Por ejemplo: “Promete López Obrador bajar 50% sueldos a los
burócratas”, Noticias Terra (21-12-2011); Uso
y abuso de los recursos públicos, CIDE (2012); “Salarios de servidores públicos en México:
¿Valen lo que ... cuestan?, Animal
Político, blog 16-12-2010; Tiene México gobierno obeso | El Economista (2013/06/17);
En México funcionarios y jueces ganan
salarios de Suiza ..., pero con resultados de naciones como Sudán”: Plumas Libres, Buscaglia, (15-03-2015).
[6]
Ackerman, John M., Estructura institucional para la rendición de cuentas:
Lecciones internacionales y reformas futuras, México, Cámara de Diputados,
Auditoria Superior de la Federación, 2006, p. 8 y ss.
[7]
Véase el criterio del rubro ESTADO REGULADOR, en Suprema Corte de Justicia de la Nación, TESIS y JURISPRUDENCIAS
en materia CONSTITUCIONAL, publicada el 22 de enero de 2016.
[8]
Sirva señalar las generadas en materia de transparencia, fiscalización, impartición
y procuración de justicia, de regulación (energía, hidrocarburos…) y, más aún,
las relativas a las oficialías mayores, las de apoyo staff y administrativas,
que se han multiplicado de manera irracional sin control alguno.
[9]
Las diferencias salariales que se disparan entre niveles y unidades
administrativas, así como la creación de jefaturas de unidad y direcciones
generales adjuntas son prueba de ello.
[10]
Por ejemplo, pese al recorte de casi 240 mil millones de pesos
proyectado en el PEF para 2017, el gasto por servicios personales representó
3.57% más a lo aprobado en el 2016.
[11]
Me refiero al abuso del outsourcing
que ha permeado, lamentablemente también, en las instituciones públicas, pues
se opta contratar plazas por
honorarios, las cuales, pese estar homologados funcional y prácticamente al
personal de estructura, resultan una alternativa más económica, pero injusta,
dada la exención de la contingencia laboral que se deriva de las prestaciones
no implicadas en ese tipo de contrataciones.
[12]
Prueba de ello son los salarios mínimos y los “apartados A y B”, entre otros
dispuestos, del artículo 123 constitucional, así como la diferenciación
perniciosa entre mismos niveles de los tres órdenes de gobierno, las
distinciones entre el personal de “base” y de “confianza”, o de servidores públicos
de primera (Poder Judicial, Poder Legislativo, Pemex, CFE, SHCP, Infonavit…) y
de segunda (Salud, Educación, Trabajo, Seguridad Pública…), entre los propios Poderes
de la Unión.
